Observation (CEACR) - adopted 1995, published 83rd ILC session (1996)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Pakistan (Ratification: 1957)

1. La commission prend note des rapports du gouvernement pour les périodes du 1er juillet 1992 au 30 juin 1993 et du 1er juillet 1993 au 30 juin 1994, ainsi que de la documentation supplémentaire relative aux "derniers développements concernant l'approche du problème du travail des enfants et de la main-d'oeuvre en servitude", reçu du gouvernement en novembre 1995.

La commission prend également note des observations sur l'application de la convention formulées par la Fédération des syndicats du Pakistan dans une communication datée du 13 octobre 1994, qui a été transmise pour commentaire au gouvernement le 11 novembre 1994. Celui-ci n'a pas répondu à ces observations.

I. Le travail des enfants, sous l'angle de la convention sur le travail forcé

2. Dans ses précédentes observations, la commission évoquait de manière assez détaillée les problèmes de travail en servitude et de travail d'enfants en servitude. Dans le supplément de documentation reçu en novembre 1995, sur la question de l'étendue du problème du travail des enfants en servitude, le gouvernement indique que: "il existe une grande différence entre le travail des enfants et le travail des enfants en servitude. Le problème du travail des enfants existe au Pakistan, mais dans une mesure limitée. Il est visible dans certains cas et invisible dans d'autres. Le travail des enfants est visible essentiellement dans les petites unités industrielles, les ateliers, les restaurants, etc. Le travail des enfants invisible peut exister sous la forme d'une aide, dans le cadre familial, à des activités industrielles à domicile et dans l'agriculture. Les cas de travail d'enfants en servitude ne sont pas non plus visibles."

3. La commission prend bonne note de ces indications. Avant d'examiner de manière plus approfondie la question de la visibilité comme aspect clé du problème du travail en servitude, elle souhaite s'arrêter sur la différence, sur un plan plus conceptuel, entre le travail des enfants et le travail d'enfants en servitude aux fins de la convention.

4. Travail forcé, travail en servitude, enfants en servitude. Aux termes de la convention, le gouvernement s'est engagé à supprimer l'emploi du travail forcé ou obligatoire, qui est défini à l'article 2, paragraphe 1, de la convention, comme "tout travail ou service exigé d'un individu sous la menace d'une peine quelconque et pour lequel ledit individu ne s'est pas offert de plein gré". Le travail en servitude, tel que le définit l'article 2 e) de la loi no III de 1992 du Pakistan sur l'abolition du système de travail en servitude, ne constitue qu'une forme de travail forcé rentrant dans la définition donnée à l'article 2, paragraphe 1, de la convention. Le travail d'enfants en servitude constitue un aspect caractéristique et intrinsèque du système de travail en servitude, comme le reconnaît l'article 2 e) de la loi précitée, qui se réfère au travail imposé à tout membre de famille ou personne à charge du "débiteur" ou prétendu débiteur. Le travail en servitude, y compris le travail d'enfants en servitude, sera examiné dans le cadre de la partie II ci-après.

5. Travail des enfants en situation autre que de servitude. Pour les formes de travail d'enfants autres que le travail en servitude, la question se pose, au regard de l'article 2, paragraphe 1, de la convention, de savoir si un mineur peut être considéré comme s'étant offert de plein gré pour un travail ou service et, dans l'affirmative, dans quelles conditions; si ou dans quelles conditions le consentement des parents est nécessaire ou même suffisant à cet égard, et quelles sont les sanctions en cas de refus. Dans ce contexte, il convient de tenir également présent à l'esprit que, en réglementant le recours au travail obligatoire pendant une période transitoire suivant l'entrée en vigueur de la convention (le 1er mai 1932), la Conférence a disposé expressément, à l'article 11 de cet instrument, qu'aucune personne de moins de 18 ans ne pouvait être assujettie à un tel travail.

6. Dans ses rapports sur l'application de la convention et dans la documentation supplémentaire relative aux récents développements intervenus, le gouvernement a fourni des informations sur une série d'activités et de programmes concernant le travail des enfants, y compris la signature, en juin 1994, d'un protocole d'accord tendant à l'élimination du travail des enfants dans le pays et la mise en oeuvre de 14 programmes d'action, dans le cadre du Programme international d'élimination du travail des enfants (IPEC); la création d'un "comité national sur les droits de l'enfant" et de "cellules spéciales sur le travail des enfants" au sein du ministère du Travail, de la Main-d'oeuvre et des Ressortissants pakistanais à l'étranger et auprès des départements du travail des gouvernements des provinces; la réalisation, au cours de l'année écoulée, de près de 3 000 inspections, ayant donné lieu à des poursuites dans près d'un millier de cas, en application de la loi de 1991 sur l'emploi des enfants, qui interdit l'emploi de personnes n'ayant pas 14 ans révolus dans une gamme limitée d'emplois (liés aux chemins de fer, aux ports et à la vente de feux d'artifice) et dans 14 procédés de travail énumérés (y compris les procédés de production utilisant des métaux ou autres substances toxiques), sauf dans les entreprises familiales et les établissements scolaires reconnus par l'Etat. Cette loi prévoit des peines d'amende ou d'emprisonnement en cas d'infraction. La commission fait observer que la loi de 1934 sur les fabriques, telle que modifiée en 1977, interdit déjà d'une manière plus générale le travail des enfants n'ayant pas 14 ans révolus dans toute fabrique comptant dix travailleurs ou plus et dans les mines, mais aucune donnée relative au contrôle de l'application de cette loi n'a été fournie.

7. Se référant au document sur la "situation globale concernant l'application de la loi de 1991 sur l'emploi des enfants et de la loi de 1992 sur l'abolition de système de travail en servitude", reçu du gouvernement en novembre 1995, la commission note qu'en application de la loi de 1991 sur l'emploi des enfants, 1 351 inspections ont été réalisées au Pendjab, qui ont donné lieu à 699 poursuites avec, provisoirement, 48 condamnations; au Sindh, 407 inspections ont donné lieu à 47 poursuites, n'ayant encore débouché sur aucune condamnation; dans la Province limitrophe du nord-ouest (NWFP), 1 576 inspections ont permis de constater 270 irrégularités ayant donné lieu à 16 actions en justice; au Baloutchistan, des mesures concernant 1 921 enfants de moins de 14 ans travaillant dans différents établissements sont sur le point d'être prises. La commission apprécie les efforts déployés par le gouvernement pour éloigner les enfants d'une série d'occupations parmi les plus dangereuses ou nocives. Mais, en l'absence de détails supplémentaires concernant les cas cités par le gouvernement, qui ont été soulevés en application de la loi de 1991 sur l'emploi des enfants, la commission n'est pas en mesure d'évaluer leur incidence sur l'application de la convention sur le travail forcé, ni d'apprécier ce qui reste à faire pour protéger les enfants, d'une manière plus générale, contre l'exploitation de leur travail. En revanche, il apparaît clairement à la commission que les efforts déployés à ce jour sur le plan pratique ne se sont pas attaqués au problème des enfants en servitude ni, en fait, à celui du travail en servitude en tant que tel.

II. Travail en servitude

8. Ampleur du problème. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté des allégations portées devant les Nations Unies selon lesquelles 20 millions de personnes, dont sept millions d'enfants, travaillaient en servitude. La commission a noté l'indication du gouvernement selon laquelle ces chiffres étaient irréalistes, appréciation partagée par la Fédération des syndicats du Pakistan. Cependant, tout en mettant en rapport les chiffres allégués avec des données statistiques concernant la main-d'oeuvre et la population totale du Pakistan, le gouvernement n'a, lui-même, avancé aucun chiffre quant au nombre de travailleurs en servitude. La commission note toutefois les indications données dans la monographie présentée par le gouvernement au Séminaire régional asien sur les enfants en servitude (Islamabad, novembre 1992). Ce document indique que le travail des enfants au Pakistan perdure essentiellement à cause de la pauvreté, de la non-sensibilisation du public, des carences du système éducatif et de la servitude pour dettes des parents. Dans les régions où les parents (paysans et journaliers) sont contraints de fournir leurs prestations à des propriétaires ou autres employeurs, leurs enfants sont souvent eux-mêmes prisonniers du système de servitude pour dettes. Souvent, les parents contractent un emprunt pour faire face à des besoins urgents. Les débiteurs doivent ensuite rembourser leur dette par le travail. Dans la pratique, la dette ne décroît jamais mais, bien au contraire, elle s'accroît. L'ensemble de la famille se trouve réduit de manière permanente à la servitude et le créancier exige un remboursement de la part des générations suivantes. Ainsi, les enfants sont généralement promis comme travailleurs à titre de contribution au remboursement de la dette. Ils peuvent également être asservis de manière distincte. Les parents peuvent les envoyer travailler sur le domaine d'un propriétaire ou d'un créancier. Ils peuvent y rester de nombreuses années, sans savoir pour combien de temps ni même connaître le montant de la dette qu'ils sont en train de rembourser. La commission note en outre que, dans son observation datée du 13 octobre 1994, la Fédération des syndicats du Pakistan a indiqué que des personnes sont assujetties au travail forcé sous le système de servitude pour dettes par des seigneurs féodaux dans des régions rurales et moins développées mais aussi dans certaines mines de charbon et briqueteries.

9. Pratique en matière d'investigation et mesures prises pour faire respecter la loi. Dans ses rapports sur l'application de la convention pour la période 1992-1994, le gouvernement indique qu'un seul cas de travail en servitude a été constaté, dans la province du Pendjab, et que, selon ce qu'il lui a été dit, la direction de l'entreprise a fait l'objet de poursuites. Dans la "situation globale concernant l'application de la loi de 1991 sur l'emploi des enfants et de la loi de 1992 sur l'abolition du système de travail en servitude", document reçu du gouvernement en novembre 1995 et mentionné au paragraphe 7 ci-avant, le nombre des inspections, poursuites et condamnations en application de la loi de 1992 est nul pour chacune des quatre provinces. A titre d'explication, ce document indique que les rapports communiqués par les magistrats de district du Baloutchistan ne font état d'aucun cas de travail en servitude dans la province et que les comités de vigilance présidés par les vice-commissaires des districts de la NWFP et du Sindh n'ont relevé aucun cas de travail en servitude. En ce qui concerne le Pendjab, il est expliqué qu'en application de l'article 15 de la loi de 1992 des comités de vigilance ont été constitués dans presque tous les districts, que la loi ne confère aux comités de vigilance qu'un rôle consultatif et de supervision et qu'"il est constaté, de manière générale, que les victimes ne s'adressent pas aux comités de vigilance mais préfèrent s'en remettre à la juridiction de la Haute Cour pour obtenir un redressement rapide".

10. Visibilité et perception du problème. Dans sa déclaration notée au paragraphe 2 ci-avant, le gouvernement, appréciant l'ampleur du problème du travail des enfants en servitude, a relevé que les cas de travail en servitude d'enfants ne sont pas visibles. L'absence de visibilité - ou de perception - semble constituer, d'une manière plus générale, une difficulté à s'attaquer au problème du travail en servitude, difficulté qui n'a pas encore été surmontée par les mécanismes mis en place, à l'exception du cas unique où des travailleurs en servitude ont été en mesure de se syndiquer et de saisir, de leur propre initiative, la juridiction de la Haute Cour.

11. Le rôle des magistrats de district et des comités de vigilance. La commission rappelle qu'aux termes de l'article 9 de la loi de 1992 sur l'abolition du système de travail en servitude, le gouvernement d'une province peut conférer à un magistrat de district les pouvoirs et les attributions qu'il juge nécessaires pour assurer une application adéquate des dispositions de cette loi. En outre, aux termes de l'article 15 de la loi, les comités de vigilance devant être constitués au niveau du district doivent non seulement conseiller l'administration du district sur les questions ayant trait au respect effectif de la loi, mais encore assurer sa mise en oeuvre de manière appropriée et fournir aux travailleurs en servitude toute assistance qui peut être nécessaire pour atteindre les objectifs de la loi. Cela ne semble pas encore avoir été fait.

12. Observations des syndicats. La commission rappelle les observations relatives à l'application de la convention formulées par la Fédération unie des syndicats du Pakistan dans une communication datée du 31 décembre 1993, transmise pour commentaires au gouvernement le 21 janvier 1994. Dans ces observations, la fédération, se référant à la composition des comités de vigilance, a déclaré que les propriétaires féodaux du pays ont une forte emprise sur les rouages de l'administration, qui sont toujours utilisés pour protéger le système de travail en servitude, et que tout effort qui a été entrepris pour l'élimination de ce système s'est heurté à une forte résistance. La fédération a demandé qu'une représentation des syndicats dans les comités de vigilance - qui n'est pas jusqu'à présent prévue par la loi - soit rendue obligatoire. La commission note que le gouvernement n'a pas répondu à ces observations.

13. Mesures à prendre. La commission espère que les mesures nécessaires vont maintenant être prises pour assurer la mise en oeuvre effective de la loi de 1992 sur l'abolition du travail en servitude, en ce qui concerne l'identification, la libération et la réhabilitation des travailleurs asservis, de même que la stricte punition de ceux qui ont violé la loi, y compris, comme le prévoient l'article 14 de la loi et l'article 107 du Code pénal, la punition des fonctionnaires publics ou autres personnes qui, par action, omission illégale ou dissimulation délibérée d'un élément de preuve qu'ils ou elles étaient tenus de révéler, ont délibérément aidé ou favorisé la perpétration d'une infraction à la loi. La commission prie le gouvernement de fournir des indications complètes sur les mesures prises à cet effet, sur toute mesure prise ou envisagée pour inclure dans les mécanismes en place des représentants des syndicats et des associations d'employeurs, de même que des représentants de la Commission nationale des droits de l'homme et de toutes autres organisations non gouvernementales engagées dans la tâche de porter secours aux travailleurs en servitude, et sur les résultats obtenus, notamment sur le nombre de travailleurs en servitude identifiés, libérés et réhabilités et sur les poursuites exercées, les condamnations prononcées et les sanctions infligées.

III. Restrictions à la liberté de quitter l'emploi

14. La commission formule des commentaires depuis un grand nombre d'années sur les dispositions de la loi de 1952 sur le maintien des services essentiels du Pakistan, en vertu desquelles toute personne au service du gouvernement fédéral, quel que soit l'emploi qu'elle exerce, est passible d'une peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à un an si elle met fin à son emploi sans le consentement de l'employeur, nonobstant toute condition expresse ou tacite de son contrat prévoyant la démission avec un préavis. Ces dispositions peuvent être étendues à d'autres catégories d'emploi (art. 2, 3 1) b) et explication no 2, art. 7 1) et art. 3). La loi de 1958 du Pakistan occidental sur les services essentiels, telle qu'en vigueur au Baloutchistan et dans la Province limitrophe du nord-ouest, et les lois correspondantes de 1958 du Pendjab et du Sindh comportent des dispositions similaires.

15. Le gouvernement a exprimé à plusieurs reprises son intention de modifier les dispositions de la loi du Pakistan sur les services essentiels de manière qu'un travailleur puisse mettre fin à son emploi conformément aux conditions expresses ou tacites de son contrat. Dans son dernier rapport, le gouvernement déclare que cette loi est rendue applicable temporairement aux emplois essentiels, dans le seul but de garantir la défense ou la sécurité du pays ainsi que le maintien des approvisionnements et des services essentiels à la survie de la collectivité. Si le droit d'association reste, dans de tels cas, inaltéré, seuls les grèves et lock-out sont interdits du fait que le gouvernement estime que, si des services essentiels sont interrompus, la vie de la collectivité dans son ensemble est mise en péril. Toutefois, en toutes circonstances, le droit des travailleurs de recourir à une instance appropriée (le NIRC) pour obtenir réparation de leurs griefs leur reste ouvert. Le gouvernement ajoute que la liste des emplois essentiels visés par la loi est minimale; il a d'ailleurs pour politique de maintenir cette liste constamment à l'examen. Il a également délibéré en vue de modifier les dispositions de cette loi de manière à permettre à un employé de mettre fin à son emploi conformément aux conditions expresses ou tacites de son contrat, mais réitère que l'application de cette législation à certaines industries est inévitable en raison du caractère critique des fonctions assurées. En outre, cela a été fait parce que l'intérêt national exige des restrictions appropriées dans ces cas. Le gouvernement a néanmoins décidé que cette loi ne devrait pas être étendue, à l'avenir, à quelque industrie, à moins que cela ne soit pleinement justifié. Toutefois, la possibilité pour les employés couverts par la loi de 1952 sur les services essentiels de mettre fin unilatéralement à leur emploi et l'exclusion de certains établissements du champ de la loi ont été examinées par un groupe de travail tripartite qui a soumis son rapport au Cabinet, en tenant compte des avis exprimés par les groupes travailleurs et employeurs. Le Cabinet a constitué une commission chargée d'examiner ce rapport de manière plus approfondie et le BIT sera informé de tout développement dans ce domaine.

16. La commission prend dûment note de ces diverses explications. En ce qui concerne la déclaration réitérée du gouvernement selon laquelle la loi de 1952 est rendue applicable temporairement à des emplois essentiels seulement, la commission doit relever une fois de plus que les lois sur les services essentiels s'appliquent de manière permanente à tout emploi, de quelque nature que ce soit, sous le gouvernement fédéral, ainsi qu'à tout emploi sous un gouvernement de province ou tout organisme créé par lui ou par une autorité locale, et tout service ayant trait aux transports ou à la défense civile. En outre, le champ d'application des lois peut être étendu, par notification des gouvernements des provinces, aux emplois dans tout établissement scolaire indépendant et, par notification du gouvernement fédéral, pour des périodes spécifiques et renouvelables de six mois, à d'autres emplois ou catégories d'emplois que le gouvernement considère essentiels.

17. En ce qui concerne l'indication du gouvernement selon laquelle le droit d'association reste inaltéré et que seuls les grèves et lock-out sont interdits, la commission, se référant également au point 4 de son observation sur l'application de la convention (no 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957, au Pakistan, doit une fois de plus souligner que, même dans les services véritablement essentiels, dont l'interruption mettrait en danger la vie, la santé ou la sécurité de la personne, la liberté, pour chaque travailleur, de mettre fin à sa relation d'emploi par un préavis d'une durée raisonnable reste un droit inaliénable; aux termes des lois fédérale et provinciales sur les services essentiels, ce droit est dénié à un ensemble beaucoup plus vaste de travailleurs.

18. Pour ce qui est de l'indication du gouvernement selon laquelle la possibilité de rétablir le droit des employés couverts par la loi de 1952 sur les services essentiels de mettre fin unilatéralement à leur relation d'emploi fait l'objet d'un examen plus approfondi par une commission du Cabinet, sur la base d'un rapport d'un groupe de travail tripartite, la commission note également que la Fédération des syndicats du Pakistan fait observer, dans sa communication datée du 13 octobre 1994, que ces lois devraient être abrogées à la lumière des conventions nos 105 et 29, ratifiées par le Pakistan. Rappelant que les lois sur les services essentiels font, depuis un grand nombre d'années, l'objet de commentaires au titre de la convention, ratifiée par le Pakistan en 1957, et que le gouvernement avait donné l'assurance, à la Commission de la Conférence en 1989, qu'il avait déjà décidé de donner effet aux exigences de la convention en modifiant la loi de 1952 et que les projets d'amendement allaient être soumis à l'Assemblée nationale, la commission veut croire que cela va maintenant être fait, qu'une action similaire va être entreprise pour les lois correspondantes des provinces, et que le gouvernement fera rapport sur les dispositions adoptées à cette fin.