Observation (CEACR) - adopted 1993, published 80th ILC session (1993)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (Ratification: 1951)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en 1992. Toma nota también de la comunicación de la Federación Nacional de Sindicatos de Pakistán (PNFTU), de fecha 8 de julio de 1992, y de las comunicaciones de la Organización Intersindical de Pakistán (APFTU), de fechas 8 de julio y 20 de septiembre de 1992 y 3 de enero de 1993.

Las observaciones anteriores de la Comisión se referían a las discrepancias entre la legislación nacional y el Convenio en los puntos siguientes:

- prohibición de afiliación y actividades sindicales a los empleados de la Corporación de la Televisión de Pakistán y de la Corporación de la Radiodifusión de Pakistán;

- denegación de los derechos garantizados por el Convenio a los trabajadores de las zonas francas de exportación (artículo 25 de la ordenanza de 1980 sobre la autoridad de las zonas francas de exportación, y artículo 4 del reglamento de 1982 sobre el control del empleo en las zonas francas de exportación);

- exclusión de los funcionarios públicos de grado 16 o de grado superior, del ámbito de aplicación de la ordenanza sobre relaciones de trabajo, de 1969 (artículo 2, viii) (disposición especial));

- restricciones al recurso a la huelga (artículos 32, párrafo 2) y 33, párrafo 1), de la ordenanza;

- prohibición de que los afiliados de sindicatos minoritarios puedan ser representados en sus reclamaciones individuales por el sindicato al que se han afiliado;

- comentarios de la PNFTU, según los cuales, como táctica antisindical, se ha seguido una política de "promoción" de los activistas sindicales;

- denegación del derecho de constituir sindicatos para los empleados de los hospitales de los sectores público y privado.

1. El Gobierno declara que, aunque se está haciendo todo lo posible al más alto nivel para restablecer los derechos sindicales de los empleados de las corporaciones de televisión y de radiodifusión de Pakistán, se tropieza con dificultades en las consultas interministeriales. La Comisión confía en que se restablecerán los derechos sindicales a los mencionados empleados a la mayor brevedad y solicita al Gobierno que envíe información sobre esta cuestión en su próxima memoria.

2. En lo que respecta a la concesión de derechos sindicales en las zonas francas de exportación, el Gobierno indica que éstas fueron establecidas para impulsar la industrialización y para permitir que los trabajadores y los empleadores trabajaran juntos en un clima de relaciones de trabajo armoniosas. Dado que el trabajo en estas zonas está progresando de modo satisfactorio y que no ha habido quejas de ninguna de las partes, el Gobierno no considera aconsejable alterar este estado de cosas. La Comisión recuerda que estas restricciones son incompatibles con el Convenio núm. 87, que debería aplicarse a estas zonas del mismo modo que se hace a otras partes del país. Además, aun cuando no haya habido quejas de ninguna de las partes, la Comisión pondría de relieve que las partes deben tener la posibilidad de ejercer sus derechos en virtud del Convenio, si lo estiman conveniente, sin que restricciones legales se lo impidan indebidamente.

Además, según las comunicaciones de la PNFTU y la APFTU, no sólo mantiene el Gobierno este estado de cosas en las zonas francas de exportación, sino que ambién ha declarado en diversas ocasiones que excluiría la aplicabilidad de la legislación laboral a los trabajadores de las zonas industriales especiales, establecidas recientemente por el Gobierno en diferentes partes del país, en virtud de su "Plan de Inversionistas Extranjeros". La Comisión solicita al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los contenidos de estas comunicaciones en su próxima memoria.

3. En cuanto a la exclusión de los funcionarios públicos de grado 16 y de grado superior del ámbito de aplicación de la ordenanza sobre relaciones de trabajo, el Gobierno había afirmado con anterioridad que existían 25 asociaciones de funcionarios públicos que podrían actuar con un amplio margen de maniobra en la defensa de los intereses de sus afiliados. La Comisión agradecería que el Gobierno le comunicara en su próxima memoria información relativa a la dimensión y a las actividades de estas asociaciones.

La Comisión también había tomado nota de que el artículo 28 del reglamento de los funcionarios públicos de Sindh (dirección) establece serias restricciones a las actividades de las asociaciones de funcionarios públicos, que son incompatibles con los artículos 2 y 3 del Convenio, a saber: afiliación limitada a los funcionarios que prestan servicios en unidades con iguales características (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1983, párrafo 126); exigencia de que toda persona que ocupe un cargo sindical sea miembro de esa asociación (véase Estudio general, párrafo 158); prohibición de desarrollar actividades políticas, limitando las actividades sindicales a la esfera profesional que sea de interés personal de sus afiliados; prohibición de la participación en los casos individuales de sus afiliados; prohibición de la edición de publicaciones periódicas o de representaciones de publicaciones, en nombre de sus afiliados, sin autorización del Gobierno; y exigencia de que sus estatutos sean previamente aprobados por la autoridad, es decir, el empleador (véase Estudio general, citado, párrafos 195, 68 y 152, respectivamente).

El Gobierno declara en su memoria que en la actualidad no existe prohibición alguna para la constitución de asociaciones de diferentes categorías de empleados. La Comisión solicita al Gobierno que envíe un ejemplar de la legislación enmendada sobre este punto. Sin embargo, pone de relieve que esta medida se dirige únicamente a una de las restricciones mencionadas. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que informe sobre las medidas adoptadas o previstas para armonizar la legislación con el Convenio en las otras cuestiones mencionadas anteriormente. Solicita también al Gobierno que indique en su próxima memoria si existen restricciones similares en otras provincias.

4. Con respecto a las restricciones al recurso de huelga, el Gobierno indica que la ley de 1952 sobre servicios esenciales (mantenimiento) de Pakistán, no es aplicable a los servicios de correos y telégrafos, a los ferrocarriles, a la navegación aérea y a los puertos, excepto para aquellos empleados que cargan y descargan mercancías en el puerto de Karachi. Al señalar este punto, la Comisión señala que el artículo 33, párrafo 1), de la ordenanza de 1969 sobre relaciones de trabajo, autoriza al Gobierno a prohibir cualquier huelga, antes o después de su comienzo, cuando el conflicto implique "servicios de utilidad pública", según el significado de la lista de la ordenanza. Al tiempo que la Comisión conviene en que la mayoría de los servicios enumerados en el programa están de acuerdo con su definición de servicios esenciales, es decir, servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona, en toda o parte de la población (Estudio general, citado, párrafo 214), se ve obligada a recordar que siempre ha considerado que la producción y la distribución de petróleo, los servicios de correos y telégrafos, ferrocarriles y navegación aérea (salvo para los controladores del tráfico aéreo), así como los puertos (todos los cuales aparecen en la lista), no están incluidos como tales en esta definición. Por consiguiente, solicita nuevamente al Gobierno que modifique la lista.

5. En cuanto al derecho de representación de los sindicatos minoritarios, el Gobierno reitera que si se autoriza a un sindicato minoritario a mantener un diálogo con los empleadores en presencia de los representantes elegidos de los trabajadores, se socavaría seriamente la importancia de los representantes elegidos (es decir, los representantes negociadores), añadiendo que los propios trabajadores son contrarios a tal práctica. La Comisión pone de relieve que el derecho de los sindicatos minoritarios de representar a sus propios afiliados en reclamaciones individuales, no implica una debilitación de la importancia de los agentes negociadores, por cuanto la función de los sindicatos minoritarios quedaría limitada a la representación de sus afiliados en las reclamaciones individuales. Por consiguiente, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que adopte medidas para que se autorice a los sindicatos minoritarios a representar a sus afiliados en estas circunstancias específicas.

6. La Comisión tomó nota de su observación anterior, según la cual el Comité de Libertad Sindical, en el caso núm. 1534, examinó las alegaciones de la PNFTU y de otras organizaciones sindicales, coincidentes con los comentarios formulados por la PNFTU, en el contexto del presente Convenio, es decir, que algunas compañías extranjeras de los sectores bancario y financiero concedían promociones ficticias a sus empleados, para retirarles la categoría de "empleado" (es decir, trabajador manual u obrero), que figura en el artículo 2 de la ordenanza (o reglamento) sobre relaciones de trabajo y colocarlos en la categoría de "empleadores", denegándoles así el derecho de afiliación al mismo sindicato que los trabajadores. A juicio del Comité de Libertad Sindical, estos movimientos de personal tenían la clara intencion de socavar la afiliación de los sindicatos de trabajadores, algunos de los cuales habían sido seriamente perjudicados en la práctica y solicitó al Gobierno que adoptara medidas para fortalecer la aplicación de las disposiciones de protección de la ordenanza, para impedir que los empleadores debilitasen los sindicatos de trabajadores mediante promociones artificiales. En la actualidad, la Comisión toma nota de que el Gobierno reitera sus explicaciones anteriores, a saber, que el artículo 15, i), brinda una protección contra actos antisindicales y que si, en efecto, las promociones de los empleados fueran falsas, pues se otorgaron salarios más altos, pero no el correspondiente cambio de tareas que pudiesen considerarse como de dirección, los empleadores podrían hacer uso de las disposiciones sobre prácticas ilegales en las relaciones laborales contenidas en el artículo 22, A), 8), g) y, eventualmente, solicitar a los tribunales del trabajo una sentencia reparatoria. Al tomar nota de que el Gobierno no ha comunicado aún las estadísticas sobre las organizaciones de "empleadores", que los trabajadores promovidos podrían haber constituido, la Comisión considera que el Gobierno debería reforzar la ordenanza, tal y como fue sugerido anteriormente, y le solicita información sobre toda medida adoptada o prevista en este sentido.

7. En cuanto a la denegación del derecho de constituir sindicatos a los empleados de los sectores hospitalarios público y privado, el Gobierno declara que esos empleados han sido excluidos de la ordenanza sobre relaciones de trabajo, en aras de los elevados intereses de los pacientes y de la comunidad de enfermos, y que, de concederse a estos empleados derechos sindicales normales, irían a la huelga con el menor pretexto. La Comisión pone de relieve que el derecho de sindicación no implica, necesariamente, el derecho de huelga, que puede ser limitado o prohibido en servicios esenciales, como por ejemplo, hospitales. Por consiguiente, solicita al Gobierno que reconozca a estos empleados el derecho de sindicación y de negociación colectiva de sus condiciones de empleo.

La Comisión toma nota con interés de que se están estableciendo contactos entre el Gobierno y la Oficina, con miras a brindar asistencia técnica al Gobierno. La Comisión confía en que esta asistencia permitirá al Gobierno la adopción de las medidas necesarias para armonizar plenamente su legislación con el Convenio.