Observation (CEACR) - adopted 1989, published 76th ILC session (1989)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Germany (Ratification: 1957)

La Comisión ha tomado nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en respuesta a sus comentarios anteriores, así como de las observaciones formuladas el 16 de septiembre de 1988 por la Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB) (Confederación de Sindicatos Alemanes), con respecto a la aplicación del Convenio.

La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a los siguientes puntos:

- prohibición de que los delegados sindicales que no pertenezcan a una empresa tengan acceso a los lugares de trabajo de dicha empresa;

- requisa de carteros, empleados de ventanilla y telefonistas del servicio de correos, que tienen el estatuto de funcionarios (Beamte), pero que evidentemente no actúan como órganos del poder público, para reemplazar a los carteros, empleados de ventanilla y telefonistas de los servicios de correos en huelga, que tienen el estatuto de empleados (Angestellte) o de obreros del Estado (Arbeiter);

- ilegalidad de las huelgas de protesta.

1. Acceso a los lugares de trabajo de delegados sindicales ajenos a la empresa. Con respecto a los comentarios de la Comisión relativos a la prohibición de acceso a los lugares de trabajo de delegados sindicales ajenos a la empresa, el Gobierno en su última memoria reitera sus declaraciones anteriores, según las cuales esta cuestión no ha planteado desde hace mucho tiempo ningún litigio entre empleadores y trabajadores, agregando que a este respecto no se ha producido ningún acontecimiento nuevo.

La Confederación de Sindicatos Alemanes (DGB) comunica por su parte que no está de acuerdo con la respuesta del Gobierno. En tal sentido, explica que en una sentencia de 1981 el Tribunal Federal Constitucional estatuyó que la protección constitucional del derecho sindical y, por lo tanto, de las actividades sindicales, sólo se aplica a su aspecto central (Kernbereich). En consecuencia, las actividades sindicales sólo gozan de esta protección constitucional cuando se las considera indispensables para mantener y salvaguardar la existencia misma de un sindicato. Este fallo del Tribunal ha tenido como consecuencia negar a los delegados sindicales ajenos a una empresa, en particular en establecimientos que pertenecen a la Iglesia pero también en otros, el derecho de acceder a los lugares de trabajo. Según la DGB, como consecuencia del fallo mencionado, el Gobierno Federal no ha podido aún adaptar su legislación a las exigencias del Convenio. Además, el Tribunal Federal de Trabajo y todos los tribunales de trabajo de instancia inferior se han considerado obligados a acatar el contenido del mencionado fallo. Ahora bien, según la DGB, esa denegación de un derecho sindical es contraria a las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 135. En tal sentido la DGB recuerda que el artículo 3 del Convenio núm. 87 acuerda a las organizaciones de trabajadores el derecho de elaborar sus estatutos y reglamentos, elegir libremente sus representantes, organizar su administración y actividades y formular sus programas de acción, lo que significa que el Convenio garantiza a los sindicatos el derecho de establecer los límites dentro de los cuales se desarrollarán sus funciones y el alcance de sus actividades. Ahora bien, el decreto judicial de 1981 mencionado niega la posibilidad de establecer dicho alcance, especialmente en los lugares de trabajo en donde, precisamente, surgen y se desarrollan los conflictos sociales. Como consecuencia de esta decisión judicial, en los conflictos surgidos en los lugares de trabajo el sindicato debe probar que su acción es indispensable para mantener y salvaguardar su propia existencia. Más aún, según el mismo artículo 3, corresponde a los sindicatos decidir sobre cómo desean organizarse y quiénes designar para representarlos en sus actividades sindicales en los lugares de trabajo. Dado que en la República Federal de Alemania no existen sindicatos de empresa y que éstos son totalmente independientes de las empresas individuales, lo que para la DGB constituye una de las condiciones esenciales de su capacidad de negociar, la estructura misma de dichos sindicatos, independientes de las empresas, impone que los intereses de los trabajadores deban ser representados, en gran medida, por delegados sindicales ajenos a las empresas que emplean a dichos trabajadores. No obstante los tribunales, al exigir que las actividades sindicales internas de una empresa sólo sean ejercidas por delegados sindicales que pertenezcan a la misma empresa, imponen automáticamente a los sindicatos el nombre de quienes representarán los intereses sindicales y los trabajadores de una empresa. Tal interpretación conduce a una situación en la cual sólo los trabajadores empleados directamente por la empresa pueden realizar funciones sindicales en la misma. Esta situación entraña el peligro de negar los derechos sindicales en las empresas en donde los sindicatos no cuentan con ningún afiliado o bien cuando sus trabajadores sindicados, si lo están, no se atreven a darse a conocer por temor a ser objeto de discriminación o represalias del empleador. Por último, si en una empresa sólo existe un único trabajador afiliado a un sindicato, de aplicarse esta interpretación judicial todas las actividades sindicales y de contratación en dicha empresa deberían ser confiadas a ese único trabajador. Según la DGB tal situación es evidentemente contraria a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio, que garantiza a los sindicatos el derecho de elegir libremente sus representantes sin injerencias exteriores y exige que las autoridades públicas se abstengan de intervenir en cualquier forma para limitar ese derecho.

La Comisión toma nota atentamente de los comentarios de la DGB sobre esta cuestión. La Comisión recuerda que esta cuestión es objeto de sus comentarios desde hace muchos años y por lo tanto solicita nuevamente al Gobierno se sirva indicar en su próxima memoria las medidas adoptadas para garantizar a los delegados sindicales el acceso a los lugares de trabajo en una empresa si lo estiman necesario, aun cuando sean ajenos a la misma, y armonizar así la legislación con el Convenio a este respecto.

2. Requisa de funcionarios (Beamte) para reemplazar a empleados (Angestellte) u obreros (Arbeiter) del Estado en huelga en los servicios públicos. Con respecto a las alegaciones de la DGB relativas a la requisa de funcionarios postales (a los que se prohíbe la huelga) para quebrantar una huelga de obreros y empleados de los servicios de correos, el Gobierno solamente indica en su memoria que el Tribunal Constitucional Federal no ha dictaminado aún con respecto al recurso presentado por los trabajadores. El Gobierno espera que la Comisión comprenderá su imposibilidad de efectuar ninguna declaración antes de que se haya pronunciado el Tribunal Federal.

La DGB, con respecto a la intervención de funcionarios como rompehuelgas, se declara preocupada de que aún no se haya pronunciado el Tribunal Constitucional Federal. A este respecto recuerda que en espera de dicha decisión judicial la situación legal permanece incambiada: se puede requisar funcionarios contra su voluntad para desempeñar tareas que normalmente se confían a empleados del Estado que están en ese momento en huelga. El Gobierno ha utilizado esta medida en el pasado y probablemente piensa utilizarla nuevamente en conflictos sociales en los servicios públicos. Este proceder menoscaba el derecho de huelga de amplios sectores de los servicios públicos, garantizado por la Constitución. Según la DGB en los servicios de correos este problema ha adquirido recientemente una mayor gravedad dado que los dos tercios de los empleados de correos son funcionarios (Beamte) y que una tercera parte se compone de trabajadores manuales (Arbeiter) y de empleados del Estado (Angestellte). Esto significa que el Gobierno puede anular los efectos de una huelga de empleados del Estado ordenando a sus funcionarios quebrantar dicha huelga. Tal situación jurídica es tanto más incomprensible cuanto que el Gobierno y los tribunales de trabajo niegan totalmente a los funcionarios (Beamte) el derecho de huelga y obligan a esos mismos funcionarios a desempeñar la función de rompehuelgas en sectores en los cuales el trabajo que deben desempeñar ni siquiera está dentro del ámbito de sus actividades y responsabilidades profesionales.

La Comisión recuerda que en sus anteriores comentarios ya había señalado a la atención del Gobierno el hecho de que, cuando las legislaciones nacionales prohíben o limitan la huelga en la función pública o en los servicios esenciales, tales restricciones perderían todo sentido si las legislaciones definen en forma demasiado amplia la función pública o los servicios esenciales. Por tal motivo sólo se debería prohibir la huelga a los funcionarios que actúan como órganos del poder público o en los servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población.

En consecuencia, la Comisión vuelve a solicitar al Gobierno se sirva indicar en su próxima memoria las medidas adoptadas para garantizar a los funcionarios que no actúan como órganos del poder público y, en especial, a los carteros, empleados de ventanilla y telefonistas del servicio de correos, el derecho de recurrir a la huelga, tanto si se les considera empleados (Angestellte) o funcionarios (Beamte) del Estado.

Además, en lo que respecta más precisamente a la requisa de funcionarios (Beamte) que no actúan en tanto que órganos del poder público para reemplazar huelguistas, la Comisión estima que una medida de este tipo puede comprometer la aplicación del artículo 3 del Convenio, en virtud del cual las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar el derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y formular su programa de acción.

Al igual que el Comité de Libertad Sindical, la Comisión reconoce que la paralización del funcionamiento de servicios o empresas como los de transporte o correos puede perturbar la vida normal de la comunidad. No obstante, no se puede afirmar que la paralización de tales servicios o empresas sea por definición susceptible de engendrar una situación de crisis nacional aguda. Por consiguiente, la Comisión estima que la requisa de funcionarios de correos (Beamte) con motivo de un conflicto en este servicio podía restringir el derecho de huelga de los trabajadores de correos, en tanto que medio para la defensa de sus intereses profesionales y económicos. Dicho de otro modo, el recurso a funcionarios (Beamte) o a otro grupo de personas para realizar las funciones abandonadas con motivo de un conflicto de trabajo sólo podría justificarse, si por otra parte la huelga es legal, por la necesidad de garantizar el funcionamiento de servicios o empresas cuya paralización daría lugar a una situación de crisis nacional aguda, ya que la utilización por parte del Gobierno de mano de obra ajena a un conflicto con la finalidad de reemplazar a los trabajadores en huelga implica el riesgo de menoscabar el derecho de huelga y de este modo el libre ejercicio de los derechos sindicales.

La Comisión recuerda sin embargo que siempre ha estimado legítimo que se pueda mantener un servicio mínimo, con respecto a una categoría de ocupación determinada, en las huelgas cuya amplitud y duración puedan provocar una situación de crisis nacional aguda pero, en tales casos, las organizaciones sindicales deberían, si lo desean, poder participar en la definición de dicho servicio mínimo.

Sin dejar de tomar nota de que el Tribunal Constitucional no se ha pronunciado aún sobre el correspondiente recurso que se le presentara, la Comisión solicita al Gobierno se sirva indicar en su próxima memoria las medidas que ha adoptado a este respecto, dado que incumbe la obligación de asegurar la aplicación de este Convenio.

3. Huelgas de protesta. Con respecto a la ilegalidad de las huelgas de protesta y, en particular, a las medidas de represalia que según señala la DGB en sus observaciones de fecha 21 de enero de 1986 y 16 de septiembre de 1988 se habrían aplicado a sindicalistas en huelga para protestar contra la enmienda del artículo 116 de la ley sobre la promoción del empleo, el Gobierno en su memoria se remite a sus declaraciones anteriores y vuelve a señalar que los trabajadores disfrutan plenamente del derecho de huelga y que no ve ningún motivo para tomar medidas a este respecto en el momento actual. El Gobierno agrega que no se ha impuesto ninguna multa a los dirigentes sindicales y precisa que los tribunales de trabajo no son competentes para aplicar sanciones penales. Según el Gobierno en algunos casos, en efecto, los tribunales de trabajo han prohibido a los dirigentes sindicales declarar una huelga de protesta, so pena de multa en caso de contravención. Sin embargo la amenaza de una multa impuesta por un tribunal no constituye en sí misma una sanción. La finalidad de tal amenaza o advertencia es reforzar el mandamiento de abstenerse de realizar tales acciones. De todas formas el monto de la multa no ha sido establecido. Con respecto a la alegación de la DGB según la cual se habrían despedido sindicalistas por haber participado en acciones de protesta, el Gobierno indica que se ha puesto en contacto con la Confederación Alemana de las Asociaciones de Empleadores la cual le ha comunicado que, tras haber realizado una encuesta entre sus organizaciones afiliadas, ha podido comprobar que ningún trabajador fue despedido por haber participado en acciones de protesta contra la modificación del artículo 116 de la ley sobre la promoción del empleo. Si en ciertos casos se enviaron avisos de despido, éstos fueron probablemente retirados o declarados sin efecto por los tribunales.

La DGB indica nuevamente en sus comentarios de 16 de septiembre de 1988 que a su juicio la situación jurídica prevaleciente en la República Federal de Alemania, es decir que el Gobierno considera como ilegales las huelgas de protesta, no es compatible con las exigencias del Convenio. Los órganos de control de la OIT, recuerda la DGB, han señalado en forma repetida que los sindicatos tienen derecho a recurrir a huelgas de protesta, en particular para criticar la política económica y social de los gobiernos. La DGB también indica que la huelga de protesta mencionada en sus comentarios anteriores sólo duró entre una y tres horas durante las horas de trabajo y que los tribunales ordenaron a los sindicatos que no declararan acciones de protesta bajo pena de fuertes multas. Según la DGB la opinión del Gobierno según la cual dichas multas no constituirían sanciones penales pues no han sido pronunciadas por tribunales correccionales sino por tribunales de trabajo no es pertinente. De igual forma no procede señalar que dichas multas, en último término, no han sido aplicadas. El hecho de no haberse aplicado ninguna sanción disciplinaria ni pena coercitiva se debe únicamente a que los montos de las multas que se amenazaba aplicar a los sindicatos eran exorbitantes, pues se elevaban a 500 000 marcos por cada contravención, lo que obligó a los sindicatos a acatar las intimaciones de los tribunales. En cuanto al despido de trabajadores que tomaron parte en dicha acción de protesta, todos los procedimientos judiciales incoados han resultado en un retiro de los avisos previos de despido. Cuando se presentaron recursos ante los tribunales de trabajo, dichos preavisos fueron declarados sin efecto. No obstante la DGB lamenta que los tribunales no hayan justificado sus decisiones declarando que la participación en una acción de protesta era legal. Por el contrario han declarado que en principio dichas acciones eran ilegales y constituían una ruptura del contrato de trabajo. En ciertos casos incluso llegaron a estimar que se trataba de huelgas políticas de carácter ilegal. Los avisos de despido fueron declarados sin efecto porque los tribunales consideraron que la participación en tales acciones de protesta eran un delito aislado y tuvieron en cuenta la antigüedad de las personas en cuestión para declarar insuficiente el motivo de despido alegado. Además la DGB indica que varios trabajadores recibieron cartas de advertencia, amenazándolos con sanciones en cumplimiento de la legislación sobre las relaciones de trabajo, e incluso con el despido en caso de reincidencia. Tales amenazas determinaron que varios trabajadores, temiendo por sus empleos, se negaran a ejercer su derecho de criticar la enmienda del artículo 116 de la ley y de participar con tal finalidad en la mencionada acción de protesta. La presión creada por dichas cartas de advertencia puede tener consecuencias negativas con respecto a posibles acciones sindicales en el futuro y, por tal motivo, la DGB desea insistir en sus críticas referentes a la situación jurídica actual con respecto a las restricciones del derecho de huelga.

La Comisión toma nota con preocupación tanto de las declaraciones del Gobierno como de las formuladas por la DGB sobre estas cuestiones y recuerda que en repetidas oportunidades ha declarado que las organizaciones sindicales deberían poder recurrir a huelgas de protesta, especialmente con miras a criticar la política económica y social de los gobiernos, sin que teman amenazas o sanciones