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Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Guatemala (RATIFICATION: 1952)

La commission prend note des informations supplémentaires fournies par le gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e réunion (juin 2020). La commission a procédé à la mise à jour de l’examen de l’application de la convention effectué en 2019 sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement et des partenaires sociaux cette année.

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 1er septembre 2019 et le 16 septembre 2020. La commission note en outre les observations conjointes du Mouvement syndical populaire autonome du Guatemala et des Syndicats globaux du Guatemala, reçues le 16 octobre 2020. La commission prend également note des observations du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF) reçues le 1er septembre 2019 qui portent sur des questions examinées par la commission dans le présent commentaire.

Enfin, la commission prend note des réponses du gouvernement aux différentes observations formulées par la CSI et les centrales syndicales nationales, qui contiennent, entre autres, des allégations de discrimination antisyndicale et d’obstacle à la négociation collective dans les secteurs privé et public. Ces réponses sont prises en compte par la commission lors de l’examen des différentes questions soulevées dans le présent commentaire.

Pandémie de COVID-19 et application de la convention. La commission note que les centrales syndicales nationales allèguent qu’à la suite de la pandémie de COVID-19, les installations du ministère du Travail et les tribunaux nationaux du travail ont été fermés, laissant les travailleurs totalement dépourvus de protection pour présenter leurs plaintes pour violations des droits fondamentaux du travail. Tout en étant consciente des grands défis posés par la pandémie, la commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires à cet égard.

Dans son commentaire de 2019, la commission avait noté la clôture par le Conseil d’administration de la procédure de plainte au titre de l’article 26 de la Constitution de l’OIT en 2012, alléguant l’inexécution de la Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. La commission rappelle que dans le cadre du suivi de la plainte susmentionnée et dans la feuille de route adoptée par le gouvernement en 2013 à cette occasion, plusieurs questions concernant l’application de la présente convention avaient été soulevées.

La commission prend note des discussions qui ont eu lieu lors de la 340e session du Conseil d’administration (octobre-novembre 2020) concernant les mesures supplémentaires prises pour permettre une mise en œuvre durable et complète de la feuille de route susmentionnée.

La commission note que le Conseil d’administration: i) a accueilli favorablement le projet de coopération technique «Renforcement de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté d’association au Guatemala aux fins de l’application effective des normes internationales du travail» (ci-après le programme de coopération technique) et a demandé que sa mise en œuvre soit financée; et ii) a demandé au Bureau de présenter un rapport annuel sur la mise en œuvre du projet à ses réunions d’octobre-novembre, pendant les trois années que durera le projet.

Article 1 de la convention. Protection contre la discrimination antisyndicale. Action de l’inspection du travail. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait pris note avec satisfaction que le décret législatif no 7/2017 rend à l’inspection du travail sa capacité de sanction, et avait prié le gouvernement de fournir des informations détaillées sur l’impact de cette nouvelle loi sur la protection contre les actes de discrimination antisyndicale.

La commission note que le gouvernement, dans son rapport de 2019 et dans ses informations supplémentaires de 2020, indique à cet égard que: i) entre janvier 2018 et avril 2019, le nombre total de sanctions notifiées par l’inspection du travail s’élève à 1 233 et, entre janvier 2018 et le 10 août 2020, le nombre d’amendes payées par les entreprises contrevenantes s’élève à 783; ii) à ce stade de la mise en œuvre du décret législatif no 7/2017, il n’est pas encore possible de ventiler et de considérer isolément les informations sur les sanctions imposées pour violation des droits syndicaux et de négociation collective; iii) toutefois, l’Inspection générale du travail (IGT) s’emploie actuellement à mettre au point un système informatique permettant de fournir des informations ventilées sur, entre autres, les motifs des sanctions imposées et le respect de celles-ci, l’IGT indiquant sa ferme intention de fournir les informations demandées dans les meilleurs délais; iv) sans préjudice de ce qui précède, l’IGT indique que: entre 2017 et avril 2019, elle a traité 1 179 plaintes déposées par des organisations syndicales, dont 333 concernaient des allégations de représailles contre des dirigeants syndicaux; et pendant toute l’année 2019, elle a reçu 539 plaintes au niveau national, relatives à des actes pouvant être qualifiés de discrimination antisyndicale, à propos desquelles des procédures ont été engagées; et v) le gouvernement a entamé le processus d’adoption de l’accord ministériel qui permettra de rendre opérationnel le Conseil consultatif tripartite de l’IGT, qui constitue un cadre approprié afin que l’inspection du travail et les partenaires sociaux puissent échanger leurs points de vue sur les critères pour améliorer l’application du décret législatif no 7/2017.

La commission accueille favorablement les efforts déployés par le gouvernement pour mettre en place un système d’information complet pour assurer le suivi des sanctions imposées pour non-respect de la liberté syndicale et de la négociation collective, et s’attend à ce que le Conseil consultatif tripartite de l’IGT commence ses activités dès que possible. Tout en rappelant ses commentaires antérieurs sur les dispositions du décret législatif no 7/2017, formulés au titre de l’application de la convention (nº 81) sur l’inspection du travail, 1947, la commission souligne à nouveau l’importance de l’inspection du travail pour assurer une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale, en particulier dans un contexte où il y a de nombreuses plaintes en la matière. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de renforcer les mesures prises pour que l’inspection du travail traite en priorité les violations des droits syndicaux et de négociation collective et pour qu’un système d’information efficace soit mis en place dans les meilleurs délais, afin d’assurer le suivi des mesures prises par l’inspection dans ce domaine. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations complètes à ce sujet, y compris les données statistiques demandées dans ses précédents commentaires. La commission rappelle que le gouvernement peut solliciter l’assistance technique du Bureau, notamment dans le cadre du lancement du programme de coopération technique élaboré par le Bureau.

Procédure judiciaire efficace. Dans ses précédents commentaires, la commission avait exprimé sa préoccupation face au nombre élevé de plaintes alléguant la lenteur excessive de la justice pour traiter les affaires de discrimination antisyndicale, et au grand nombre de décisions de réintégration n’ayant pas été exécutées. Tout en accueillant favorablement le projet de réforme des règles de procédure judiciaire en matière de travail, la commission avait souligné la nécessité que ce projet ait, entre autres priorités, l’adoption de règles de procédures judiciaires efficaces pour que tous les cas de discrimination antisyndicale soient examinés très rapidement par la justice, et que les décisions judiciaires correspondantes soient exécutées dans les meilleurs délais. La commission note à cet égard que le gouvernement fournit des données actualisées sur le statut procédural des actions judiciaires de réintégration, selon lesquelles, entre le 1er janvier 2019 et le 7 septembre 2020: i) les tribunaux du travail du pays ont reçu 6 257 demandes de réintégration (6 123 pour le secteur public et 134 pour le secteur privé); ii) sur ces 6 257 demandes, 1 794 ont déjà̀ donné lieu à une décision judiciaire, 148 ont été rejetées ou retirées, et 4 315 sont en cours de traitement; iii) sur les 1 501 ordonnances de réintégration prononcées pendant la période, 385 ont été exécutées, 918 ont suscité́ l’opposition de l’employeur et 198 n’ont pu être exécutées en raison d’obstacles d’ordre pratique (adresse incorrecte, etc.); iv) au cours de la même période, 1 390 appels ont été interjetés contre des décisions de réintégration (1 323 concernant le secteur public et 67 concernant le secteur privé); v) le ministère public a dressé́ 344 constats certifiés des faits en lien avec des ordonnances de réintégration (343 pour le secteur public et 1 pour le secteur privé); et vi) 55 pour cent des recours en amparo examinés par la Cour suprême de justice concernent les relations de travail. La commission note également que le gouvernement indique que le projet de loi no 5809 présenté par la Cour suprême de justice, qui prévoit l’approbation du Code de procédure du travail et de la sécurité sociale, est sur le point d’être présenté à la séance plénière du Congrès de la République et qu’il établit des procédures judiciaires rapides et efficaces en matière de travail. La commission note enfin que le gouvernement indique que la sous-commission sur la mise en œuvre de la feuille de route de la Commission nationale tripartite examine en priorité la situation de non-respect des ordonnances de réintégration dans deux municipalités et deux autres institutions publiques.

Compte tenu de ce qui précède, la commission constate que: i) les données statistiques générales communiquées par le gouvernement sur le traitement judiciaire des demandes de réintégration dans le cadre de conflits collectifs continuent de faire apparaître un nombre important d’affaires en instance devant les tribunaux du travail et le ministère public, ainsi qu’un très grand nombre de décisions judicaires de réintégration non exécutées; ii) la CSI et les centrales syndicales nationales continuent de dénoncer le manque de progrès en matière de protection judiciaire contre la discrimination antisyndicale; iii) le CACIF souligne que, selon les données communiquées par le pouvoir judiciaire, c’est dans le secteur public que la plupart des réintégrations sont demandées; et iv) bien que le projet de réforme des règles de procédure judiciaire du travail élaboré par la Cour suprême vise à accélérer les procédures des tribunaux du travail en général, il ne ressort pas des informations fournies que le projet contienne des dispositions spécifiques visant à assurer la résolution rapide et efficace des cas de discrimination antisyndicale.

La commission note avec préoccupation, d’après les éléments susmentionnés, l’absence de progrès en ce qui concerne la réponse judiciaire aux affaires de licenciement antisyndical, question faisant l’objet des commentaires de la commission sur l’application de la convention par le Guatemala depuis 2001. À cet égard, la commission souligne que: i) la discrimination antisyndicale est l’une des violations les plus graves de la liberté syndicale, car elle peut mettre en danger l’existence même des organisations syndicales; ii) la persistance de la non-exécution d’un grand nombre de décisions de réintégration dans des affaires de licenciement antisyndical a été particulièrement mise en lumière lors de récentes discussions du Conseil d’administration concernant la mise en œuvre de la feuille de route adoptée en 2013; et iii) concernant deux cas récents, le Comité de la liberté syndicale a prié de nouveau instamment le gouvernement d’entamer, en consultation avec les partenaires sociaux, une révision approfondie des règles de procédure applicables aux contentieux du travail de manière à ce que le système judiciaire offre une protection appropriée et efficace face à des cas de discrimination antisyndicale (voir 392e rapport, octobre 2020, cas no 2869, paragraphe 633; et 386e rapport, juin 2018, cas no 3188, paragraphe 340).

Compte tenu de ce qui précède, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement d’examiner en priorité la nécessité d’apporter une réponse judiciaire efficace aux affaires de discrimination antisyndicale. La commission prie instamment le gouvernement, en particulier de: i) prendre dès que possible, en coordination avec toutes les autorités compétentes, des mesures pour éliminer les obstacles entravant l’application effective des décisions de réintégration rendues par la justice; et ii) prendre les mesures nécessaires pour que, en consultation avec les partenaires sociaux, de nouvelles règles de procédure judiciaire soient adoptées afin que toutes les affaires de discrimination antisyndicale soient examinées très rapidement par la justice, et que les décisions judicaires correspondantes soient exécutées dans les meilleurs délais. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations à cet égard.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté avec une préoccupation croissante que le nombre mentionné de conventions collectives conclues et homologuées était extrêmement faible et continuait à baisser par rapport aux années précédentes. Compte tenu de cette situation, la commission avait prié le gouvernement de saisir la nouvelle Commission tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale pour examiner, avec les partenaires sociaux, les entraves, tant législatives que pratiques, à la promotion efficace de la négociation collective et, de cette manière, pouvoir prendre des mesures favorisant la négociation collective à tous les niveaux.

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement, d’où il ressort qu’ont été signés et homologués: i) 17 conventions collectives en 2017 (11 dans le secteur public et 6 dans le secteur privé); ii) 14 conventions collectives en 2018 (6 dans le secteur public et 8 dans le secteur privé); iii) 12 conventions collectives entre le 1er janvier et le 18 septembre 2019 (8 dans le secteur public et 4 dans le secteur privé); et iv) six conventions collectives entre le 1er août 2019 et le 31 août 2020. La commission prend note à cet égard des allégations de la CSI et des centrales syndicales nationales, fondées sur les chiffres communiqués par le gouvernement et selon lesquelles il y a une grave régression en matière de négociation collective dans le pays.

La commission note avec préoccupation que le nombre déjà extrêmement faible de conventions collectives conclues et homologuées continue de diminuer, et rappelle en outre qu’à ce jour, les conventions collectives sont négociées et signées de manière décentralisée, au niveau des entreprises et des institutions publiques et que, en l’absence de données statistiques à cet égard, on peut en déduire que le taux de couverture de la négociation collective dans le pays est extrêmement faible. En outre, la commission rappelle que, dans son commentaire de 2018, elle avait noté avec intérêt que l’accord tripartite conclu le 2 novembre 2017 par les mandants nationaux, identifiait, parmi les objectifs de la réforme législative qui doit être soumise au Congrès de la république, les mécanismes et conditions requises applicables à la négociation collective à l’échelle sectorielle. À cet égard, la commission note que le gouvernement a indiqué en 2019 que, dans le contexte des discussions relatives aux réformes législatives prévues par la feuille de route de 2013 et par l’accord de 2017 susmentionné, les mandants tripartites nationaux se sont mis d’accord en août 2018 sur un ensemble de principes sur lesquels devrait se fonder la future législation, principes recouvrant entre autres le droit des syndicats de branche à la négociation collective. Tout en notant l’absence de progrès concrets dans l’élaboration d’instruments législatifs fondés sur les principes convenus en 2018, la commission note que le gouvernement indique dans ses informations supplémentaires que: i) le projet de coopération technique élaboré par le Bureau contient des activités relatives à la promotion de la négociation collective; et ii) un consultant engagé par l’OIT apporte son soutien à la Commission nationale tripartite en réalisant une étude d’actualisation de la législation du travail guatémaltèque dans la perspective des réformes demandées par cette Commission, assistance devant donner lieu à des réunions avec les mandants tripartites en novembre 2020.

La commission prie le gouvernement, avec le soutien du programme de coopération technique développé par le Bureau, de recourir à la commission tripartite sur les relations professionnelles et la liberté syndicale pour examiner, avec les partenaires sociaux, les obstacles tant législatifs que pratiques qui entravent une promotion efficace de la négociation collective et, de cette manière, pouvoir prendre des mesures favorisant la négociation collective à tous les niveaux. À cet égard, la commission exprime le ferme espoir que l’accord d’août 2018 sur les principes sur lesquels devrait se fonder la réforme de la législation du travail se traduira bientôt par l’adoption d’un texte législatif. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard.

Articles 4 et 6. Promotion de la négociation collective dans le secteur public. Dans ses précédents commentaires, prenant note des observations formulées par la CSI et par diverses centrales syndicales nationales, et rappelant que le Guatemala a ratifié la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981, qui couvre le secteur public, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour accélérer le processus d’homologation des conventions collectives légalement conclues dans le secteur public et pour s’assurer que les éventuels refus d’homologation soient compatibles avec la convention. La commission avait prié également le gouvernement de communiquer ses commentaires sur les observations syndicales correspondantes au sujet, d’une part, de l’interdiction des négociations salariales dans le secteur public et, de l’autre, des actions en justice engagées par le bureau du Procureur général de la nation contre 14 conventions collectives du secteur public. Enfin, la commission avait prié le gouvernement de prendre, en consultation avec les organisations syndicales concernées, les mesures nécessaires pour inscrire les processus de négociation collective dans le secteur public dans un cadre normatif clair et équilibré.

En ce qui concerne l’homologation des conventions collectives dans le secteur public, et la possibilité de négocier les salaires dans l’administration publique, la commission note que le gouvernement a indiqué en 2019 que: i) l’article 96 de la loi sur le budget général (recettes et dépenses) de l’État pour l’exercice financier 2019, ainsi que l’article 19 du plan annuel des salaires et des normes de gestion (accord gouvernemental no 245/2018), prévoit la possibilité de négocier les rémunérations au sein des organes de l’État, en tenant compte des conditions financières de l’État, information que fournira le ministère des Finances; ii) le ministère du Travail a publié une circulaire en date du 25 janvier 2019 pour accélérer le processus d’homologation des conventions collectives; iii) fin 2018, le ministère du Travail a soumis à la Commission nationale tripartite un projet d’accord gouvernemental visant à établir des conditions formelles pour l’homologation des conventions collectives dans l’administration publique, dont le texte est toujours en attente de consolidation tripartite; et iv) la convention collective sur les conditions de travail du Syndicat des travailleurs et travailleuses de l’éducation du Guatemala a été homologuée et est entrée en vigueur. La commission note que, dans les informations supplémentaires fournies en 2020, le gouvernement signale qu’en plus des six conventions collectives homologuées mentionnées précédemment pour la période août 2019-août 2020, 15 demandes d’homologation supplémentaires ont été soumises au cours de la même période, 14 étant en cours d’examen par l’administration du travail et un dossier ayant été renvoyé aux demandeurs pour être complété. La commission note également à cet égard les allégations répétées des centrales syndicales nationales selon lesquelles le processus d’homologation serait utilisé par l’administration du travail pour entraver la négociation collective dans le secteur public. Soulignant l’importance de renforcer le cadre réglementaire applicable à l’approbation des conventions collectives dans le secteur public, la commission note avec préoccupation les très longs délais auxquels les conventions collectives du secteur public sont encore soumises avant d’être homologuées. La commission prie le gouvernement, en consultation avec les organisations syndicales représentatives du secteur, de déterminer les mesures appropriées pour remédier à cette situation et de fournir des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

En ce qui concerne la plainte présentée par les organisations syndicales concernant les enquêtes et les actions judiciaires engagées par le bureau du Procureur général de la nation contre diverses conventions collectives dans le secteur public, la commission note que, selon le gouvernement, le bureau du Procureur général de la nation ne remet pas systématiquement en cause les avantages octroyés via la négociation collective, mais cherche plutôt à faire prévaloir le principe de légalité de l’exercice du droit de négociation collective. La commission rappelle une fois encore qu’elle estime que, si les autorités remettent en cause plus ou moins systématiquement les avantages ainsi octroyés aux travailleurs du secteur public, sur la base de considérations liées à la «rationalité» ou à la «proportionnalité» en vue d’en obtenir l’annulation (en raison par exemple de leur coût présumé excessif), l’institution de la négociation collective elle-même risquerait d’être gravement mise en péril, et son rôle dans la résolution des conflits collectifs affaibli. Cependant, si la convention collective comporte des dispositions contraires à des principes fondamentaux (par exemple la non discrimination), le juge saisi doit pouvoir annuler ces dispositions au nom d’une norme supérieure (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragraphe 207). En conséquence, la commission prie une fois encore le gouvernement de tout mettre en œuvre pour faciliter un règlement négocié et consensuel des conflits qui pourraient survenir en raison du caractère prétendument excessif de certaines clauses des conventions collectives du secteur public.

Application de la convention dans la pratique. Secteur des maquilas. Dans des commentaires précédents, la commission avait noté avec préoccupation que le taux de syndicalisation dans le secteur était inférieur à 1 pour cent et que l’on avait connaissance de l’homologation d’une seule convention collective d’une entreprise du secteur des maquilas. La commission avait donc prié le gouvernement, dans le cadre de la nouvelle Commission tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale, d’examiner avec les partenaires sociaux les entraves à l’exercice des droits syndicaux et de la négociation collective dans les maquilas, et d’intensifier les initiatives visant à promouvoir de manière effective les droits susmentionnés dans ce secteur. La commission note que dans ses informations supplémentaires, le gouvernement déclare qu’entre l’année 2013 et le 16 mars 2020, cinq syndicats enregistrés ont été comptabilisés dans ce secteur. En l’absence d’informations supplémentaires, la commission est obligée de réitérer ses précédentes demandes et espère qu’elle sera en mesure de prendre note de mesures concrètes pour promouvoir la négociation collective dans le secteur des maquilas dans le prochain rapport du gouvernement.

Application de la convention dans les municipalités. Dans son commentaire publié en 2018, la commission avait pris note du nombre élevé d’allégations de violation de la convention dans les municipalités et avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir l’application de la convention dans les municipalités. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, dans le cadre de l’entrée en fonction des nouvelles autorités municipales, suite aux élections municipales de juin 2019, le ministère du Travail avait soumis à la Commission nationale tripartite une proposition de communiqué sur la nécessité d’éviter les licenciements antisyndicaux dans les municipalités, le ministère étant toujours en attente des commentaires des membres travailleurs de la Commission nationale tripartite à cet égard.

La commission prend également note des réponses détaillées du gouvernement aux observations de la CSI, du Mouvement populaire autonome et syndical guatémaltèque et de Global Unions du Guatemala relatives à des situations concrètes au sein des municipalités. La commission note avec préoccupation qu’il ressort des informations communiquées par le gouvernement que les interventions de l’inspection du travail et les décisions judiciaires sont souvent insuffisantes pour remédier aux situations de violation de la convention, en particulier dans les affaires de licenciements antisyndicaux de travailleurs municipaux.

Soulignant la nécessité, d’une part, de mettre en place des mécanismes efficaces pour veiller à ce que les municipalités respectent la législation et, d’autre part, d’analyser de manière exhaustive les raisons expliquant le grand nombre de conflits dans ce secteur, la commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires, y compris législatives si nécessaire, pour garantir l’application de la convention dans les municipalités. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

Règlement tripartite des conflits en matière de liberté syndicale et de négociation collective. Dans son commentaire relatif à la présente convention, publié en 2018, la commission avait noté avec intérêt que l’accord tripartite conclu le 2 novembre 2017 prévoit que la nouvelle Commission tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale intégrera les fonctions de la Commission de traitement des conflits, organe tripartite créé en 2016 en vue de régler les différends sur la liberté syndicale et la négociation collective par la conciliation volontaire. Dans ce commentaire, et dans son commentaire sur l’application de la convention no 87 publié en 2019, la commission, prenant note du grand nombre de conflits signalés au BIT, avait encouragé le gouvernement et les partenaires sociaux à déployer les efforts nécessaires pour que la nouvelle sous-commission puisse contribuer dans les meilleurs délais à une meilleure application des conventions relatives à la liberté syndicale et la négociation collective ratifiées par le Guatemala.

La commission note que le gouvernement déclare que la sous-commission a commencé à fonctionner efficacement et qu’un accord direct a été conclu entre le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles et les syndicats de ce ministère. La commission note également que les centrales syndicales nationales, pour leur part, affirment que la sous-commission ne fonctionne pas en raison d’un manque d’esprit tripartite et de la mauvaise volonté des employeurs qui ont été convoqués à la sous-commission. Ils ajoutent que l’accord mentionné par le gouvernement a été conclu en dehors de la sous-commission et qu’il a été rompu par l’employeur, ce qui a provoqué le début d’un conflit collectif.

Soulignant le rôle important que peut jouer la sous-commission de règlement des conflits dans un contexte de nombreuses plaintes pour discrimination antisyndicale et notant que le programme de coopération technique élaboré par le Bureau prévoit son renforcement, la commission s’attend à ce que le gouvernement puisse rendre compte des progrès réalisés dans ses activités.

Constatant l’absence de progrès significatifs, la commission prie instamment le gouvernement, avec la participation de la Commission nationale tripartite et avec l’appui du programme d’assistance technique élaboré par le Bureau, de prendre toutes les mesures nécessaires pour remédier sans délai aux violations graves de la convention constatées depuis de nombreuses années par la commission.