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Occupational Safety and Health Convention, 1981 (No. 155) - Mexico (RATIFICATION: 1984)

Suivi donné aux conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 100e session, juin 2011)

Suivi des recommandations du comité bipartite Réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT

La commission prend note des discussions qui ont eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence en juin 2011 et de ses conclusions, d’une communication du Syndicat national des travailleurs des ponts et chaussées et services connexes (SNTCPF) reçue le 2 septembre 2011, du rapport du gouvernement reçu le 11 octobre 2011 ainsi que de ses annexes et des observations du gouvernement à une communication du même syndicat reçue en 2010. La commission fait suite aux recommandations adoptées par le Conseil d’administration en mars 2009 (document GB.304/14/8) dans le contexte de l’accident survenu à la mine de charbon de Pasta de Conchos de Coahuila. La commission indique que les discussions et les conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence se réfèrent elles aussi au suivi dudit rapport et, dans ce contexte, à l’application de la présente convention aux travailleurs des charbonnages de Coahuila. Les communications du syndicat de 2010 et 2011 se rapportent également à la même situation. La commission ayant devant elle les documents indiqués avec leurs nombreuses annexes, ainsi que les demandes relatives aux questions soulevées par le Conseil d’administration, par la Commission de la Conférence et par la commission elle-même au cours des années antérieures, elle décide de réorganiser le suivi en regroupant les thèmes liés entre eux. Dans son commentaire, elle prendra note de manière succincte des principaux éléments de la communication de 2011 et examinera la communication plus en détail conjointement avec les observations que le gouvernement juge utile de formuler, notamment sur les allégations de travail des enfants dans les mines de charbon, sur lesquelles la commission se penchera à l’occasion de l’examen de l’application de la convention (no 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999.

I. Mesures à prendre en consultation avec les partenaires sociaux

Articles 4, paragraphes 1 et 2, et 7 de la convention. Politique nationale. Examens d’ensemble ou examens portant sur des secteurs particuliers: activités de travail dangereuses telles que celles effectuées dans les mines de charbon.

a) Registre de données fiables sur les mines existantes et les travailleurs de ces mines. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note d’une communication du SNTCPF, selon laquelle il n’existe pas de registre permettant de connaître l’univers des mines légales, illégales et clandestines dans la région houillère de Coahuila et que, par conséquent, on ne peut pas planifier les moyens nécessaires ni les contrôler ni faire l’inspection des mines. La Commission de l’application des normes de la Conférence avait prié le gouvernement d’indiquer le nombre et le type des mines de la région houillère de Coahuila, à la fois, autant que possible, dans les secteurs enregistrés et non enregistrés. Ce type d’information est fondamental pour pouvoir formuler, réviser et appliquer une politique nationale de sécurité et santé au travail (SST) fondée sur la prévention. La commission prend note de l’indication fournie par le gouvernement suivant laquelle le Secrétariat au travail et à la prévoyance sociale (STPS) indique que le nombre des sites de travail ne coïncide pas nécessairement avec le nombre de concessions minières accordées par le Secrétariat aux mines. Il indique que le STPS comporte une Direction nationale des entreprises qui, au mois de juillet 2011, avait enregistré, dans l’Etat de Coahuila, 201 sites de travail ayant pour activité l’extraction de charbon. Il indique également que l’Etat de Coahuila compte 909 concessions minières s’étendant sur une superficie totale de 2,5 millions d’hectares, pour 9 grandes exploitations minières et 62 de taille moyenne. S’agissant des petites mines appelées «pocitos», le gouvernement indique que, grâce au système satellitaire GeoInfoMex on a commencé à partir du mois de mars 2010 un travail de localisation des puits qui s’est achevé en mai 2011. Celui-ci a révélé l’existence de 563 puits verticaux dont 297 se sont avérés être en activité, lesquels feront l’objet d’inspections. La commission note que le gouvernement fait la distinction entre le registre de concessions minières et celui des sites de travail, et que des progrès sont en cours dans la coordination entre les différents organes de l’Etat en rapport avec l’industrie minière de Coahuila. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations actualisées sur le nombre et le type des mines et, rappelant la demande de la Commission de l’application des normes de la Conférence, elle le prie de faire la distinction, dans ses informations, entre les mines enregistrées et les mines non enregistrées. De même, la commission prie le gouvernement d’indiquer le nombre total de mineurs estimé à Coahuila, le nombre de mineurs enregistrés et le nombre estimé de mineurs non enregistrés. La commission croit comprendre qu’il s’agit de deux questions différentes mais complémentaires qui relèvent de l’application de la convention au lieu de travail et à tous les travailleurs se trouvant sur le lieu de travail, et elle le prie de prendre les mesures nécessaires afin de tenir des registres les plus complets possibles et de l’informer à cet égard.

b) Accidents dans le secteur de l’exploitation du charbon. La commission prend note de l’information fournie par le gouvernement suivant laquelle, au cours des dix dernières années (2001-2010), l’Institut mexicain d’assurance sociale (IMSS) a recensé 38 069 accidents du travail et maladies professionnelles dans l’industrie minière ainsi que 340 décès. Le gouvernement indique que, par comparaison entre 2001 et 2010, le nombre des travailleurs employés dans la mine a augmenté de 35,74 pour cent et que, s’agissant du nombre de décès, l’évolution n’a pas été significative (31 en 2010 contre 30 en 2001). De même, la commission relève dans la communication que, entre juin 2010 et août 2011, 33 mineurs sont décédés dans des accidents du travail, dont 26 à Coahuila. Elle indique également que 14 mineurs sont décédés le 3 mai 2011 au puits 3 BINSA et qu’aucun de ces 14 mineurs n’était enregistré à l’Institut mexicain de sécurité sociale (IMSS); ils avaient un âge moyen de 24 ans et un survivant, âgé de 14 ans, avait abandonné ses études et était en possession de fiches de salaires, bien que la direction de l’entreprise ait déclaré qu’il accompagnait son père. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur ces questions notamment sur l’accident dans lequel 14 travailleurs ont perdu la vie. De même, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des données statistiques sur les accidents survenus dans les mines de charbon ainsi que sur l’application de la convention dans celles où ils se sont produits.

• i) Mine Lulú. En 2010, la commission avait noté succinctement les informations fournies par le syndicat indiquant que deux travailleurs étaient décédés le 6 août 2009 à la mine Lulú. D’après le syndicat, cette mine était en activité depuis 2001 mais n’avait jamais fait l’objet d’aucune inspection. Il déclare en outre que, «comme cela se fait dans la région», l’employeur a fait pression sur les familles des travailleurs afin qu’elles ne se concertent pas avec le groupe des familles de Pasta de Conchos ni avec la Pastoral Laboral sous peine de ne rien recevoir. Le syndicat indique que les familles ont déposé plainte le 31 août et il indique de manière détaillée les carences constatées en matière de sécurité (entrée de mine construite avec du matériel inadéquat, absence d’escaliers, obstacles dans le passage, eau, manque de qualification et absence de manuel d’urgence, etc.). Il indique que, d’après l’IMSS, les travailleurs touchaient 486,45 pesos par semaine ainsi qu’un montant de 1 500 par semaine attribué sur la base du rendement et non déclaré. Le SNTCPF déclare que, d’après le Secrétariat à l’économie, la concession de Lulú était en règle, mais le syndicat affirme le contraire et fournit des informations détaillées pour appuyer ses dires. Dans son rapport de 2011, le gouvernement indique qu’une inspection de la mine Lulú était prévue pour le mois d’août 2009 mais que, avant que cette inspection puisse avoir lieu, s’est produit l’accident du 6 août qui a donné lieu à une inspection extraordinaire du 7 au 10 août, suivie d’une autre inspection les 13 et 14 août, qui a donné lieu à une restriction d’accès. Cinq visites de contrôle ont été effectuées, le 31 août, les 2, 4 et 15 septembre et le 29 octobre 2009, pour s’assurer que la restriction d’accès était respectée. D’autres visites et démarches ont été effectuées en 2010 jusqu’à la date du 2 février 2011 à laquelle la mine a été fermée pour persistance dans la non-application des mesures de sécurité et, le 10 février 2011, cette décision a été notifiée aux travailleurs. Le gouvernement conclut en déclarant que l’intervention de l’inspection du travail est conforme aux normes applicables, et il dément en conséquence les allégations qui affirment que les activités de l’inspection du travail étaient des simulations. La commission note que la communication de 2011 du syndicat s’accompagne de la recommandation no 12/2011 du 29 mars 2011 de la Commission nationale des droits de l’homme (CNDH), laquelle a rang constitutionnel, sur l’accident survenu dans cette mine. Dans l’examen de ce cas concret, la CNDH déclare que, «compte tenu des omissions précitées de la part des fonctionnaires publics de la STPS et du Secrétariat à l’économie, l’entreprise en question a pu continuer à fonctionner dans des conditions qui ne garantissent pas l’intégrité ni la santé des travailleurs, qui les ont exposés à un risque grave ainsi qu’à des situations qui ont entraîné le décès de (deux travailleurs)». Elle affirme en outre qu’ils ont agi en contravention avec les articles 7 et 9 de la présente convention.
• ii) Puits Ferber. Dans sa communication de 2010, le syndicat indique qu’une inspection périodique de cette mine a été effectuée le 13 août 2009 et que, compte non tenu des paragraphes sans objet se rapportant à des activités de moindre importance, elle a constaté 85 infractions qui ont donné lieu à 76 mesures correctives, avec restriction d’accès. Un travailleur de 23 ans est décédé le 11 septembre. Le syndicat indique également que les inspecteurs ne se sont présentés que le 17 septembre 2009 afin d’effectuer la vérification. Il affirme que l’entreprise Ferber a procédé à la liquidation des sommes dues aux travailleurs de manière illégale et que la direction a abandonné le lieu où s’était produit l’accident sans condamner l’accès ni le signaler. Il conclut à un acte de négligence de la part du STPS de Coahuila, pour lequel il semble suffisant de remplir des formulaires d’inspection, et que de tels «actes de simulation» laissent les mineurs et les membres de leur famille sans défense. Dans son rapport de 2011, le gouvernement corrobore l’inspection du 13 août, explique que la deuxième a eu lieu le 17 septembre parce que l’employeur n’avait pas respecté son obligation de notifier l’accident; par la suite a eu lieu une autre visite d’inspection le 13 septembre, au cours de laquelle a été réitérée la restriction d’accès à la mine. Les autorités du travail ont constaté matériellement que la mine Ferber n’existe plus mais les poursuites continuent et l’autorité a apporté un soutien aux membres de la famille du travailleur décédé. La commission note que, dans l’examen du cas effectué par la Commission nationale des droits de l’homme (recommandation no 85/2010 du 21 décembre 2010), celle-ci affirme en termes similaires qu’il y a eu violation de la présente convention.

La commission note que le gouvernement déclare que la mine Lulú et le puits Ferber ne sont pas concernés par les recommandations adoptées par le Conseil d’administration dans son rapport sur la réclamation, mais qu’il fournit ces informations afin de tirer ces questions au clair. La commission indique au gouvernement que l’information relative aux accidents de ces mines rentre bien dans le cadre du suivi des recommandations formulées par le Conseil d’administration, étant donné que la recommandation figurant au paragraphe 99 b) i) du rapport a pour objet d’assurer l’application des articles 4 et 7 de la convention, l’accent étant mis en particulier sur les mines de charbon, et la recommandation figurant au paragraphe 99 b) iii) du rapport se réfère à l’article 9 de la convention «afin de diminuer le risque qu’à l’avenir se produisent des accidents comme celui de Pasta de Conchos». En conséquence, la commission indique que les informations relatives aux accidents survenus aux charbonnages de Coahuila et l’analyse de leurs causes concourent à déterminer l’impact réel des mesures adoptées et à comprendre s’il a été fait ce qu’on pouvait raisonnablement attendre qu’on fasse pour éviter ou réduire autant que possible les causes des risques inhérents au milieu de travail. La commission prend note des activités de diffusion de la NOM-032-STPS-2008 et des autres activités de promotion signalées par le gouvernement, et elle prend note de ce que les méthodes d’évaluation des risques se basent sur cette norme. Elle attire toutefois l’attention du gouvernement sur le fait que la répétition des accidents dans des mines qui, manifestement, n’avaient pas adopté les mesures de SST requises, met en évidence la nécessité de renforcer l’action du gouvernement afin d’assurer l’application de la convention dans la pratique. En conséquence, la commission exhorte le gouvernement à réaliser, conformément aux articles 4 et 7 de la convention, en consultation avec les partenaires sociaux, l’examen périodique de la situation en matière de sécurité et de santé des travailleurs et de milieu de travail dans les mines de charbon de Coahuila, y compris les puits, afin d’identifier les principaux problèmes, d’élaborer des moyens efficaces d’y remédier, de définir l’ordre de priorité des mesures qu’il y a lieu de prendre et d’évaluer les résultats; et à fournir des informations détaillées à cet égard, notamment sur les consultations effectuées.

Article 9. Système d’inspection approprié et suffisant. La commission prend note de l’information fournie par le gouvernement suivant laquelle une proposition de modification de la loi fédérale sur le travail est actuellement à l’examen devant le Congrès. Cette proposition prévoit que les inspecteurs pourraient restreindre l’accès ou limiter l’activité là où sont constatés des risques pour la vie, la santé ou l’intégrité physique des travailleurs et engager une procédure assouplie de fermeture totale ou partielle. De même, il prend note de l’information fournie par le gouvernement suivant laquelle les autorités ayant le travail et l’industrie minière dans leurs attributions ont élaboré une stratégie commune ayant pour but d’éviter qu’un site de travail puisse poursuivre ses activités lorsque, à l’occasion d’une visite et sans qu’il soit besoin d’entamer la procédure prévue à l’article 512-D de la loi fédérale sur le travail, ont été constatées des situations de risque imminent résultant d’une infraction aux normes applicables en matière de SST. Le gouvernement déclare que cette stratégie consiste en ce que, l’inspecteur du travail ayant imposé une mesure de restriction d’accès, cette décision est portée immédiatement à la connaissance de la Direction nationale des mines du Secrétariat à l’économie afin qu’elle ordonne la suspension provisoire du travail dans la mine. Si la visite de vérification fait apparaître que les risques subsistent, l’autorité minière est alors priée d’ordonner la suspension définitive de l’activité. Le gouvernement précise que le STPS a notifié de la sorte à la Direction générale des mines 14 restrictions d’accès pour risque imminent, laquelle a ordonné la suspension dans 10 cas. Il indique également qu’a été améliorée la procédure visant à rendre effective la fermeture prévue à l’article 512-D de la loi fédérale sur le travail, ce qui a entraîné la fermeture de la mine Lulú le 10 février 2011. La commission note par ailleurs que le gouvernement a communiqué un CD ainsi qu’un dossier de rapports d’inspection des charbonnages de Coahuila. La commission fait remarquer au gouvernement que, pour que cette information soit d’une quelconque utilité pour le gouvernement et les partenaires sociaux ainsi que pour la commission, il faut qu’il procède à leur analyse, identifie les tendances en matière d’infractions constatées, d’efficacité ou d’inefficacité des mesures adoptées ou des moyens dont dispose l’inspection du travail pour faire face aux infractions, essentiellement en cas de danger grave et imminent, ainsi que sa propre évaluation, de commun accord avec les partenaires sociaux, sur la question de savoir si le système et les moyens légaux à sa disposition s’avèrent adéquats et suffisants. La commission se réfère aux paragraphes précédents dans lesquels elle avait pris note des cas des mines Ferber et Lulú comme cas indicatifs de l’application du contrôle de la réglementation en matière de SST. Elle note avec préoccupation que la mine Lulú, que le gouvernement a fermée le 10 février 2011, a été inspectée pour la première fois le 9 août 2009, le lendemain du décès de deux travailleurs, qu’on y a constaté de nombreuses irrégularités en matière de SST et que, malgré cela, sa fermeture a nécessité un délai de dix-sept mois. Dans le cas de la mine Ferber, c’est le propriétaire qui l’a fermée. La commission rappelle la déclaration du gouvernement suivant laquelle les inspecteurs ont respecté les normes en vigueur. Dans ce cas, il semble que ces normes ne constituent pas un cadre suffisant pour assurer un système d’inspection approprié et suffisant pour préserver la vie, la sécurité et la santé des travailleurs des mines de charbon souterraines. De plus, la commission rappelle au gouvernement que, dans ses recommandations, le Conseil d’administration l’avait prié d’assurer par tous les moyens nécessaires le contrôle efficace de l’application dans la pratique des lois et règlements relatifs à la sécurité, la santé et le milieu du travail des travailleurs en consultation avec les partenaires sociaux. En conséquence, la commission prie le gouvernement d’étudier, dans le cadre de l’examen requis par la commission en application de l’article 7, les moyens de renforcer l’inspection du travail, en particulier en cas de risque imminent, et de l’informer à cet égard ainsi que sur les mesures d’application immédiates dont dispose actuellement l’inspection du travail, notamment la fermeture en cas de danger immédiat pour la santé et la sécurité des travailleurs. Elle le prie également de procéder à une analyse des inspections effectuées et qu’elle a communiquées à la commission, afin de déterminer les principaux problèmes s’opposant à une meilleure efficacité de l’activité d’inspection dans les mines de charbon, et de lui communiquer les mesures proposées pour faire face à ces problèmes.

Dans l’attente de la réalisation de ces examens, la commission exhorte le gouvernement à adopter rapidement les mesures nécessaires afin de préserver la vie et la sécurité des travailleurs, et à lui communiquer des informations à cet égard.

Par rapport au programme d’autogestion en matière de SST, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur son fonctionnement, y compris des précisions sur les conditions requises pour participer à ce programme, sur la manière dont les services de l’inspection du travail suivent les activités s’inscrivant dans le cadre de ce programme et les répercussions du programme sur la sécurité et la santé dans les mines et les puits spécialisés dans l’extraction du charbon.

Demande d’information sur toute évolution en rapport avec la possibilité d’une ratification de la convention (no 176) sur la sécurité et la santé dans les mines, 1995, sur base de la norme officielle mexicaine NOM-032-STPS-2008 relative à la sécurité dans les mines de charbon souterraines. La commission note que le gouvernement indique que des consultations ont eu lieu le 18 juillet 2011 afin d’évaluer l’opportunité de cette ratification avec différents organes de l’Etat et avec la Confédération des chambres de l’industrie (CONCAMIN), la Confédération patronale de la République mexicaine (COPARMEX), la Confédération des travailleurs du Mexique (CTM) et le Syndicat des mines de métaux. Le gouvernement indique qu’à la date d’envoi de son rapport (octobre 2011) il attendait toujours les informations demandées. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les résultats de ces consultations avec les partenaires sociaux.

II. Autres mesures

Indemnisations, pensions. La commission prend note que, dans sa communication de 2010, le syndicat indique qu’ont été délivrés des actes de décès supposer faciliter les procédures mais qui ont eu pour conséquence que les pensions et indemnités versées aux familles ont été calculées sur le salaire de survie parce que le fait d’indiquer la date et l’heure du décès des mineurs annulait, pour l’entreprise, le versement qu’elle devait faire par la suite aux familles au titre du «triple salaire» (arrangement qui devait rester en vigueur jusqu’à la remise des corps et dont l’application a été suspendue en mars 2007). Avec ce triple salaire, les travailleurs décédés ont continué à cotiser à l’IMSS pendant plus d’un an, comme s’ils étaient vivants, mais le montant n’a pas été remboursé aux familles. Le syndicat affirme que, dans les cas pris en charge par le PROFEDET (Bureau du Procureur fédéral chargé de la défense des travailleurs), la correction salariale n’a pas été effectuée, et dans ceux défendus par des avocats privés, leur demande a été rejetée pour n’avoir pas utilisé les actes de décès incriminés. Il indique également que l’entreprise a versé au titre de l’aide humanitaire 830 000 pesos qui ne représentent pas une indemnisation mais viennent d’une contestation de l’arbitrage. Il indique que les indemnités allaient de 66 200 pesos à 117 000 pesos. De même, la commission prend note de l’information du gouvernement suivant laquelle, s’agissant des indemnités, sur les 57 demandes déposées par les familles de mineurs décédés à la mine de Pasta de Conchos, une sentence arbitrale a condamné les entreprises Industrial de México et General de Hulla à payer aux bénéficiaires des prestations contractuelles légales dues au titre du décès dans un accident du travail, de frais funéraires, de prime d’ancienneté, de congés, de prime de vacances, d’étrennes, de fonds d’assurance-vie et d’indemnisation. Le gouvernement indique par ailleurs que les parties ont fait appel de toutes les sentences arbitrales. S’agissant des pensions, le gouvernement indique, en réponse à la communication de 2010, que celles-ci n’ont pas été calculées de manière indue, mais sur la base des salaires déclarés à l’IMSS. Le gouvernement indique également les jugements rendus par les tribunaux à la suite de la contestation des sentences arbitrales. La commission prie le gouvernement d’indiquer quelles sont les questions en attente s’agissant des indemnisations et des pensions dues aux familles des travailleurs décédés.

Prestations d’Etat et prestations sociales. La commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement mais elle note que celles-ci ne permettent pas de connaître le nombre des bénéficiaires au titre de veuves et d’orphelins des travailleurs décédés. Notant que des logements et des bourses d’études avaient été promis, et notant aussi que la communication fait état de 106 enfants de travailleurs décédés à Pasta de Conchos, la commission prie le gouvernement d’indiquer combien de ces enfants perçoivent des bourses d’études et combien de familles sur les 65 ont reçu une aide pour leur permettre d’accéder à un logement.

Dialogue avec les familles de Pasta de Conchos. La commission note que le gouvernement indique avoir eu plusieurs réunions en 2007 et en 2011 avec l’organisation Familia Pasta de Conchos et avec les familles des mineurs, dans le but de garantir le respect et le plein exercice de leurs droits, ainsi que pour analyser et discuter de la possibilité d’une récupération des corps. Par ailleurs, la commission note que la communication de 2011 renouvelle ses allégations de harcèlement contre les défenseurs de l’organisation Familia Pasta de Conchos par des déclarations publiques qui les dénigrent notamment en les accusant d’être des opportunistes qui cherchent notamment à tirer profit de la tragédie. La commission considère que les familles des victimes de l’accident de Pasta de Conchos, et notamment les 106 enfants qui ont perdu leur père, méritent la sollicitude et une attention particulière de la part du gouvernement. La commission prie le gouvernement de poursuivre le dialogue avec l’organisation et avec les familles afin de trouver une solution adéquate aux recours introduits par les familles des victimes de l’accident de Pasta de Conchos, notamment sur la possibilité de récupérer les corps des mineurs qu’a évoquée le gouvernement, et elle prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur la poursuite du dialogue.

III. Assistance technique

Dans ses précédents commentaires, la commission avait invité le gouvernement à solliciter l’assistance technique du Bureau en vue d’une éventuelle ratification de la convention no 176. Elle note également que, dans ses conclusions de 2011, la Commission de l’application des normes de la Conférence a elle aussi invité le gouvernement à solliciter l’assistance technique du Bureau. La commission note que le gouvernement signale que le directeur général de l’inspection du travail a désigné une personne chargée de transmettre les informations nécessaires au Bureau, mais elle note qu’elle n’a pas reçu d’informations sur la décision du gouvernement d’accepter ou non la demande de la commission et de la Commission de la Conférence. Au vu des difficultés récurrentes que suscite l’application dans le secteur des mines de charbon, la commission invite le gouvernement à solliciter l’assistance technique du Bureau pour faire face à ces difficultés et le prie d’informer le Bureau de sa décision à cet égard.

De même, la commission attire l’attention du gouvernement sur les commentaires qu’elle formule à propos de l’application de la convention (no 150) sur l’administration du travail, 1978.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2012.]