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Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (RATIFICATION: 1951)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle espère qu’un rapport sera fourni pour examen par la commission à sa prochaine session et qu’il contiendra des informations complètes sur les points soulevés dans sa précédente demande directe, qui était conçue dans les termes suivants:

Faisant référence à son observation, la commission souhaite aborder les points suivants.

Article 2 de la convention. a) Droit des travailleurs et des employeurs sans distinction d’aucune sorte de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission note que, selon la définition qui en est donnée à l’article 2(xvii) de l’ordonnance de 1969 sur les relations du travail (IRO), le terme «secteur d’activités» exclut les travailleurs des organismes de charité«fonctionnant grâce à des dons publics ou privés et dont les «fins charitables» incluent l’enseignement, les soins médicaux, les secours d’urgence et autres mesures en faveur des pauvres et des indigents». Rappelant que tous les travailleurs, à l’exception des membres des forces de police et des forces armées, ont le droit de créer des syndicats et de s’y affilier, la commission prie le gouvernement d’indiquer si les travailleurs des organismes de charité ont le droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier.

La commission note en outre que l’article 7 de l’ordonnance (IRO) susvisée semble disqualifier toute personne ayant été condamnée pour escroquerie ou malversation ou pour une infraction pénale inspirée par la haine au sens du Code pénal du Pakistan: vol, agression physique, meurtre, tentative de meurtre, etc. - de la possibilité de devenir membre d’un syndicat ou d’y exercer une charge. La commission prie le gouvernement de préciser si cet article 7 interdit effectivement à ces personnes de s’affilier à un syndicat ou bien s’il leur interdit seulement d’y exercer des fonctions de responsabilités.

b) Droit de constituer des organisations de leur choix. La commission note qu’aux termes de l’article 6(2)(a) de l’IRO seuls les syndicats de travailleurs engagés ou employés dans le même établissement ou dans le même secteur peuvent être enregistrés. Rappelant qu’aux termes de l’article 2 de la convention les travailleurs ont le droit de constituer des organisations de leur choix, y compris des organisations réunissant des travailleurs appartenant à des établissements ou à des secteurs différents mais exerçant la même profession (par exemple les plombiers), la commission prie le gouvernement d’indiquer si les syndicats de métiers ou les syndicats professionnels peuvent eux aussi être enregistrés.

La commission constate également qu’avec l’article 6(2) de l’IRO le seuil de représentativité a été porté de 20 à 25 pour cent. La commission rappelle que, si une telle exigence n’est pas en soi incompatible avec la convention, le seuil devrait néanmoins être fixéà un niveau raisonnable de façon à ne pas entraver la constitution des organisations (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 81). Jugeant excessif d’imposer dans cette optique un minimum de 25 pour cent de l’effectif total des travailleurs d’une entreprise ou d’un secteur, la commission prie le gouvernement de prendre des dispositions en vue d’abaisser ce seuil.

La commission constate que l’IRO confère à l’organisation ayant statut de partenaire à la négociation, à savoir l’organisation syndicale la plus représentative, des droits qui vont au-delà de la seule négociation collective. Ainsi, selon l’article 20(13)(b), une telle organisation a le droit exclusif de représenter tous les travailleurs ou l’un quelconque d’entre eux dans toute procédure. L’article 43(1) a le même effet. En outre selon les articles 20(13)(c) et 56(1), cette organisation a un droit exclusif d’appel à la grève. Selon l’article 21, elle a aussi un privilège exclusif de perception directe des cotisations syndicales. La commission rappelle à cet égard que la liberté de choix des travailleurs est compromise si la distinction entre les syndicats les plus représentatifs et les syndicats minoritaires, en droit ou dans la pratique, aboutit à interdire l’existence d’autres syndicats auxquels les travailleurs souhaiteraient s’affilier, ou à conférer des privilèges qui influencent indûment le choix d’une organisation par les travailleurs. Cette distinction ne devrait donc pas avoir pour effet de priver les syndicats qui ne sont pas reconnus comme les plus représentatifs des moyens principaux de défendre les intérêts professionnels de leurs membres (par exemple du droit de représenter leurs membres, y compris en cas de réclamation individuelle), d’organiser leur gestion et leur activité et formuler leurs programmes, conformément à la convention (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 98). En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier sa législation de manière àétendre le privilège de perception directe des cotisations syndicales et le droit d’appel à la grève à tous les syndicats, dans des conditions raisonnables. Elle le prie d’indiquer en outre si des syndicats minoritaires peuvent représenter leurs membres, si ces derniers le désirent, dans le cadre de réclamations individuelles.

La commission note que l’enregistrement d’un syndicat peut être annulé par le Greffe dans les cas suivants: si ledit syndicat n’a pas participé au référendum tendant à désigner l’organisation ayant statut de partenaire à la négociation (art. 12(3)(ii)); s’il n’a pas cherchéà obtenir ce statut, conformément à l’article 20(2), dans les deux mois qui ont suivi soit son enregistrement soit la promulgation de l’ordonnance, selon ce qui est advenu en premier, dans la mesure où il n’existait pas déjà d’organisation ayant statut de partenaire à la négociation, conformément à l’article 20(11), dans l’établissement ou le groupe d’établissements ou le secteur considéré (art. 12(3)(iii)); s’il a recueilli moins de 15 pour cent des suffrages exprimés par liste finale d’électeurs lors d’un référendum pour la désignation de l’organisation ayant statut de partenaire à la négociation (art. 12(3)(iv)). Estimant que les dispositions de l’article 12(3)(ii), (iii) et (iv), en autorisant la dissolution du syndicat concerné, font obstacle au maintien de l’affiliation des travailleurs et à la poursuite de leurs activités dans le syndicat de leur choix et sont, en conséquence, contraires à la convention, la commission prie le gouvernement de faire connaître les mesures prises pour abroger ledit article 12(3)(ii), (iii) et (iv) de l’IRO.

Article 3. a) Droit d’élire librement leurs représentants. La commission note qu’aux termes de l’article 39(7) de l’IRO le tribunal du travail a pouvoir de démettre un dirigeant syndical de ses fonctions syndicales pour le terme à courir de son mandat et pour le terme du mandat qui suit immédiatement, s’il n’a pas obtempéréà l’injonction de suspendre une grève. La commission estime qu’une telle sanction ne devrait être possible que si l’interdiction de la grève ne porte pas atteinte au principe de la liberté syndicale et, en tout état de cause, qu’elle n’a pas lieu d’être si l’action revendicative est pacifique. En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier cette disposition de manière à la rendre conforme à la convention.

La commission note que la même sanction est également prévue à l’article 65(5) en cas de pratique du travail déloyale, laquelle se trouve définie dans des termes plutôt larges à l’article 64(1)(d) comme tout acte reposant sur des moyens tels que l’intimidation, la coercition, la pression, la menace, la séquestration ou l’éviction, la dépossession, la privation du téléphone, de l’eau ou de l’électricité qui tend à contraindre l’employeur à accéder à des revendications. A ce propos, la commission rappelle qu’une condamnation pour un acte qui, par sa nature, ne met pas en cause l’intégrité de l’intéressé et ne présente pas de risques véritables pour l’exercice des fonctions syndicales ne doit pas constituer un motif de disqualification. Par conséquent, une législation qui établit des critères d’inéligibilité trop extensifs, par exemple par le biais d’une définition ouverte ou d’une longue énumération couvrant des actes sans réel rapport avec les qualités d’intégrité requises pour s’acquitter d’un mandat syndical, est incompatible avec la convention (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 120). Considérant que la sanction prévue à l’article 65(5) de l’IRO risque de porter atteinte au droit des travailleurs d’élire librement leurs représentants, du fait que sont apparemment visés sous cet article toute une série d’actes - les uns à caractère criminel avéré, mais les autres non susceptibles de rendre nécessairement quelqu’un inapte à l’exercice d’une fonction syndicale -, la commission prie le gouvernement d’indiquer de quelle manière interpréter l’article 64(1)(d) et, plus précisément, les termes «l’acte qui, faisant appel à des moyens tels que les pressions …, tend à contraindre l’employeur d’accéder à des revendications». Elle prie en outre le gouvernement de la tenir informée de toute application de cette disposition dans la pratique.

b) Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leurs programmes d’action. La commission note que l’article 19(1) de l’IRO prévoit que l’organisation partenaire à la négociation collective dont le nombre d’adhérents est de 5 000 ou plus doit tenir des comptes qui sont soumis au contrôle externe d’une société comptable désignée par le Greffe. Dans le cas d’une organisation partenaire à la négociation collective comptant moins de 5 000 adhérents, les comptes sont soumis à vérification selon telles modalités «qui peuvent être prescrites». De plus, l’article 58(d) confère au Greffe le pouvoir d’examiner les comptes et les archives d’un syndicat et de procéder, sur cette base, à toute enquête qu’il juge nécessaire. La commission rappelle qu’il n’y a pas atteinte au droit des organisations d’organiser leur gestion si, par exemple, le contrôle se borne à une obligation de soumettre des rapports financiers périodiques ou s’il est effectué parce qu’il y a de bonnes raisons de penser que les activités de l’organisation concernée sont contraires à ses statuts ou à la loi (laquelle, de son côté, ne devrait pas être en contradiction avec les principes de la liberté syndicale); toujours dans cet ordre d’idée, il n’y a pas atteinte à la convention si ce contrôle est limitéà des cas exceptionnels, par exemple s’il a lieu dans le cadre d’une enquête sur plainte ou sur des allégations de malversations. Ces contrôles devraient toujours pouvoir faire l’objet d’un examen, sur la forme et sur le fond, par une autorité judiciaire compétente, offrant toutes les garanties d’impartialité et d’objectivité. La commission estime néanmoins qu’il y a des problèmes de compatibilité avec la convention quand les autorités administratives ont à tout moment le droit d’inspecter les livres et autres documents des organisations et d’exiger des renseignements (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 125). En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue de modifier les articles 19(1) et 58(d) de l’IRO de manière à les rendre conformes à la convention.

La commission note que l’article 20(14), relatif aux organisations ayant statut de partenaire à la négociation collective, dispose que «le Greffe peut, en vertu de cette ordonnance et des règles édictées subséquemment, autoriser par écrit un dirigeant syndical à accomplir tout ou partie de ses fonctions». Rappelant que les pouvoirs publics doivent s’abstenir le plus possible d’intervenir dans les affaires internes des syndicats, la commission prie le gouvernement de clarifier le sens de cet article et, en particulier, d’indiquer si le Greffe peut restreindre l’exercice, par des dirigeants syndicaux, de leurs fonctions.

La commission note qu’aux termes de l’article 43(2) et (3) de l’IRO «aucune partie à un conflit du travail n’a le droit de se faire représenter par un praticien du droit dans une procédure de conciliation» et la représentation n’est possible à une audience du tribunal du travail ou d’un arbitre seulement si ledit tribunal ou arbitre y consent. La commission estime qu’une législation empêchant les organisations de travailleurs et/ou d’employeurs de recourir aux services de professionnels tels que des juristes pour les représenter dans une procédure administrative ou judiciaire n’est pas conforme à l’article 3 de la convention, lequel prévoit que les organisations de travailleurs et d’employeurs ont le droit d’organiser leur gestion et leurs activités librement. En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 43 de telle sorte que lesdites organisations puissent être représentées, si elles le désirent, par des hommes de loi dans toute procédure administrative ou judiciaire.

c) Droit de grève. La commission note que les actions assimilables à une grève du zèle sont interdites par l’article 64(1)(f) de l’IRO de même que par effet de la définition du terme «grève» donnée à l’article 2(xxviii). Une grève du zèle fait encourir une amende d’un montant pouvant atteindre 30 000 roupies et, lorsqu’elle est le fait d’un dirigeant syndical, sa déchéance de toute fonction syndicale pour le terme suivant immédiatement son mandat en cours, sans préjudice des autres sanctions que le tribunal peut infliger (art. 65(4) et (5)). La commission rappelle que tout arrêt de travail, si bref fût-il, peut généralement être considéré comme une grève. Elle considère que des restrictions quant aux formes que peut revêtir l’action de grève ne sauraient être justifiées que si cette action cesse d’être pacifique, de sorte que des sanctions visant une action de grève ne devraient être possibles que lorsque les interdictions correspondantes ne portent pas atteinte aux principes de la liberté syndicale (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 173 et 177). La commission prie le gouvernement de modifier sa législation, de telle sorte qu’une grève du zèle pacifique ne puisse être assimilée à une pratique du travail déloyale interdite et qu’aucune sanction ne puisse être infligée pour participation à une telle action.

La commission note qu’aux termes de l’article 31(3) de l’IRO, si une grève dure plus de quinze jours, les autorités fédérales ou provinciales peuvent interdire sa poursuite à tout moment avant l’expiration d’un délai de trente jours «si elles ont la certitude que cette poursuite susciterait des perturbations graves pour la collectivité ou porterait atteinte aux intérêts de la nation» et ces mêmes autorités interdiront la grève si elles considèrent que celle-ci «porte atteinte aux intérêts de la société au sens large». La commission note en outre qu’aux termes de l’article 31(4), suite à l’interdiction d’une grève, le conflit est soumis à l’arbitrage obligatoire de la commission ou du tribunal du travail. La commission rappelle à cet égard que les interdictions ou restrictions du droit de grève devraient être limitées aux services essentiels ou aux situations de crise nationale grave et elle estime que le libellé de cet article 31 est trop large pour ne viser que de telles circonstances. Par conséquent, elle prie le gouvernement de modifier sa législation de manière à la rendre conforme à la convention.

La commission note que l’article 31(2) autorise «la partie soulevant un différend»à saisir, soit avant, soit après le début d’une grève, le tribunal du travail d’une action en règlement de ce différend. Dans l’attente du règlement, le tribunal du travail (ou la Cour d’appel) peut interdire la poursuite de la grève (art. 37(1)). La commission rappelle qu’une disposition qui permet à l’une des parties de requérir unilatéralement l’intervention des autorités publiques pour le règlement d’un conflit par le biais d’un arbitrage obligatoire donnant lieu à une décision définitive porte effectivement atteinte au droit de grève par le fait qu’elle permet d’interdire pratiquement toutes les grèves ou d’y mettre un terme rapidement. Un tel système restreint considérablement les moyens auxquels les syndicats peuvent recourir pour défendre les intérêts de leurs membres de même que le droit de ces syndicats d’organiser leur action et de formuler leur programme, et il n’est donc pas compatible avec l’article 3 de la convention (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 153). En conséquence, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour modifier cette disposition de manière à la rendre conforme à la convention.

La commission prie en outre le gouvernement d’indiquer si les organisations de travailleurs peuvent recourir à la grève pour parvenir à une solution face à des problèmes posés par les grandes orientations de la politique économique et sociale et si les travailleurs peuvent mener des grèves de solidarité sans encourir de sanction.

Articles 2 et 4. La commission note qu’aux termes de l’article 12(2) toute infraction à l’article 7, lequel interdit à une personne ayant été condamnée pour escroquerie ou malversation ou pour une infraction pénale inspirée par la haine au sens du Code pénal pakistanais: vol, agression physique, meurtre, tentative de meurtre, etc. - d’accéder à une fonction syndicale, constitue un motif d’annulation par le tribunal du travail de l’enregistrement de l’organisation syndicale concernée. La commission estime que, si une condamnation pour une infraction mettant en question l’intégrité d’une personne peut constituer un motif d’exclusion de toute fonction syndicale, cela ne doit pas pour autant être une raison d’annuler l’enregistrement d’un syndicat, mesure qui équivaut à dissoudre ce dernier. De l’avis de la commission, priver les travailleurs de leur organisation syndicale en raison des activités illégales antérieures de l’un de ses dirigeants constitue une sanction disproportionnée, qui viole le droit des travailleurs de se syndiquer au sens de l’article 2 de la convention. En conséquence, la commission prie le gouvernement d’envisager de modifier cette disposition de telle sorte que les membres d’un syndicat puissent, dans de telles circonstances, élire un nouveau dirigeant.

Articles 2 et 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission note qu’aux termes de l’article 3(1)(d) toute organisation habilitée à négocier collectivement est tenue de s’affilier à une fédération au niveau national enregistrée auprès de la Commission nationale des relations du travail dans les deux mois qui suivent son accession au statut de partenaire à la négociation ou la promulgation de l’IRO. La commission rappelle à cet égard que la décision de constituer une fédération ou de s’y affilier est entièrement du ressort des travailleurs et de leurs organisations. De plus, en stipulant que les travailleurs et les employeurs ont le droit sans autorisation préalable de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, l’article 2 de la convention implique que ces organisations ont elles-mêmes le droit de constituer des fédérations de leur choix et de s’y affilier si elles le souhaitent. En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 3(1)(d) de telle sorte que les organisations de travailleurs puissent déterminer elles-mêmes si elles souhaitent s’affilier à une fédération.

La commission note en outre qu’aux termes de l’article 18(1) de l’IRO dix syndicats ou plus, dont au moins un originaire de chaque province, peuvent constituer une fédération ou une confédération au niveau national. La commission estime que ce minimum de dix syndicats dont au moins un originaire de chaque province imposé pour pouvoir créer une fédération nationale est excessif. En conséquence, elle prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour abaisser ce minimum ou assouplir la règle d’au moins un syndicat pour chaque province.